人口列车是怎样失控的|大象公会
原文来自订阅号「大象公会」:人口列车是怎样失控的
组织行为学原理,怎样让一个「早有准备」的政策酿成严重的养老危机?
作者|刘喜
2018 年,人口和养老危机成了中国社会最焦虑的问题。
不过,今天的担忧,党中央早在 40 年之前就已料到。1980 年发布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,精准的预测到「人口老化」问题可能在四十年后到来:
●《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》
四十年后,80 年代后出生的一代人已经站在了供养老人的风口浪尖。人们忽然发现,劳动人口已经少到不足以支撑社保体系,但早应该在 2010 年甚至更早前就启动人口政策转向,却来得太迟太迟,人口「老化」危机已经来临。
是什么让「计划生育」变成了一辆失控的列车?
列车发动的时刻
1949 年内战决胜的前夕,美国国务院发表了《中美关系白皮书》,将国民政府失败的责任全部推给了蒋介石。与此同时,国务卿艾奇逊公开表达了对新中国的不信任,认为新政权「无力解决庞大人口带来的吃饭问题」。
这封信对毛泽东触动很大。他在《唯心历史观的破产》中反驳艾奇逊:「在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。」
毛的说法奠定了新中国初期的人口政策。加上战后生活稳定带来的补偿性生育,当时的中国家庭有三四个小孩都是很正常的事情。
● 50 年代的宣传画里,普通城市工人家庭里往往有三四个小孩
新政权禁止流产,打胎需要夫妻双方签字,还要得到医生同意和机关首长批准。1952 年,卫生部明文规定「非疾病不得进行绝育手术及人工流产」。
普通家庭求避孕而不得。《宁波日报》在 1951 年报道过一名叫做林怀堂的中医。他因为给生活陷入绝境的工厂妇女开堕胎药方,而被「送到法院严办」。
人口的激增带来担忧,激起了关于节育的大讨论。刘少奇、邓小平都是节育的支持方,学者邵力子、马寅初等人也大力鼓励节育。
● 邵力子建议服用蝌蚪避孕。这一被不少妇女实际应用的方法无效且有害,且造成当年农田里的青蛙大量减少、害虫增多
然而,支持节育的人口学家们很快在整风运动中被打倒。「计划生育」的口号也被搁置,从大跃进到文革漫长的十多年中,中国人口实际处在无序增长的状态里。
到 1970 年代,国务院终于下定决心实行「有计划地增长人口」。
那时的口号是「晚、稀、少」,倡导晚婚晚育、间隔生育、最多二胎。处罚方法以扣工分为主,除此之外,还有「开展人口理论培训班」「中学增设晚婚节育课程」和「避孕药具免费提供(甚至送上门)」等措施。
● 计划生育记公分
● 为革命实现计划生育,免费供应避孕药具
时至今日,都有人认为「晚、稀、少」是计划生育「最好的时光」。这一生育准则并非强制,但显示出惊人的效力:
1970 年的总和生育率(妇女一生中生育孩子的平均数量)为 5.81,到 1979 年已经降到了 2.75,比正常的世代更替水平 2.1 高不了太多。
然而,「十年少三个」,对于「中国速度」来说还远远不够。1978 年,十一届三中全会把计划生育提到国策的高度。1980 年 1 月,党中央下发文件,提出「计划生育,要采取立法的、行政的、经济的措施,鼓励只生一胎」。
计划生育由此变成摆在各级官员面前的一项重要政治运动,而一场造部门运动,也随之展开。
一场造部门运动
在 70 年代末期的中国,「十二亿人恐慌论」一度非常流行。
社会普遍认为,中国人是一个热爱生子的群体,如果不采取更严厉的措施,人口总量将很快上升到十二亿之上,而这个数字会迅速拖垮上升中的经济。
1978 年,新一届国务院计划生育领导小组召开第一次会议。当时的组长是时任副总理的陈慕华。此前,她长期任职于对外经济联络部,负责中央对外经济工作。
陈慕华将计划经济的工作惯性沿用在了计划生育上。她做了一道数学题:
要心中有数,要做工作,要把多胎控制住,鼓励生一胎,把人口降下来。我算了一下:一年如果只生 700 万到 800 万,比现在再少生 1000 万,扣去死亡 600 多万,一年净增 100 到 200 万,事情就比较好办了。现在一年出生 1700 万到 1800 万太高了。
● 前国务院副总理陈慕华,1985 年,兼任中国人民银行行长、党组书记
陈慕华算出的目标,是在一年内把出生人口从 1700 万降到 700 万,这谈何容易?方法只有一个:让一对夫妻只生一个孩子。
1979 年,陈慕华在《人民日报》发表文章,呼吁实施「一胎化」:
…… 必须大力提倡和推广一对夫妇只生一个孩子。这是使人口自然增长率降低到零的主要办法,也是群众可以接受的办法。
陈慕华的强硬态度,推动了计生政策从「鼓励只生一胎」变成了「用经济的、行政的和法律的手段限制居民的生育」。
1981 年,中国成立「计划生育委员会」,陈慕华兼任计生委主任、书记。计生工作从卫生系统中分离出来,从省、到市、再到乡,各级行政单位都成立了专门的计生部门,开始有专门的办公地点和办公人员。
班子成立了,就要依事争权,自证合法性。
在陈慕华等人的努力下,1982 年 9 月,「计划生育」被定为基本国策,同年 12 月写入宪法。
1983 年,新上任的卫计委主任钱信忠继续扩充事权,发起一场史无前例的「大结扎」运动。
运动的口号是「一胎上环,二胎绝育」:对计划外怀孕者一律实施人工流产或引产;生育两个子女以上的夫妇,男女一方必须采取节育手术。
● 钱信忠早在 1964 年就负责在上海、北京、天津等地搞计划生育工作试点,曾历任卫生部部长兼书记,计生委主任兼书记,获得 1983 年联合国第一届世界人口奖
一开始,引产绝育的工作主要和卫生部门合作,由当地医院执行。有医生回忆,当年的医院总结报告里,「院长个人一天最高完成结扎手术 88 例」。
医生做不过来,计生委便扩充其业务部门「计划生育指导站」参与引产结扎。由于手术量大,指导站的专业能力又不如基层医院,以至于引发了不少肌纤维断裂、膀胱破裂、肠管粘连等不少术后问题。
● 计划生育人员在基层执行计划生育国策,强行带农村妇女引产
● 指导站人员在简陋条件下做手术
钱信忠带领计划生育团队创下多项记录。1983 年,女性结扎 1640 万例,男性结扎 426 万例,人工流产 1437 万例。按照人口学家梁中堂的说法,这一年里,全国总共 1.4 亿的适龄妇女有 3000 万被结扎或人流。
● 全国计生手术例数(1977-2010),1983 年的数据一骑当先
钱信忠于 1983 年年底卸任,但「运动式引产」的工作方式却被保留了下来。计生部门时不时就搞「计生突击」,全体干部一同抓计生、找产妇,县乡的一切工作都要给计生让路。
除了中央新设部门无比积极的能动性,基层政府为了实行好新确立的基本国策,也开始了种种政策创新。
1983 年,全国计生工作的榜样典型是山东荣成,以采取「经济限制、人工流产、突击活动」等措施,计生成绩显著而闻名。
湖南常德澧县派人到荣成学习经验后,创造性的提出了「一票否决制」,把「一票否决」首次纳入党政目标管理。
1988 年,常德推行的计划生育「一票否决」作为一种成功的经验被湖南省委推广全省,并继而获得中央承认,成为通行全国的做法。没做好的地方政府和官员不得被评为先进,党政一把手不得提拔重用,如果造成人口失控还要降职、免职甚至撤职。
在「一票否决」的巨大压力下,基层干部们对违规生育行为报以强硬手段。「该扎不扎,房倒屋塌」「逮着就扎、跑了就抓,上吊给绳、喝药给瓶」,就是农村计生政策执行状况的众生相。
● 一些计划生育标语
与此同时,计划生育相关部门,尤其是计生委,则因这一政策的推行受益良多。
计划生育成为各级政府中心工作之一,这些部门随之成为各级政府实权部门。计生工作往往由各级党委常委专人主抓,不惜调动巨大的政治经济人力资源完成考核。
牢不可破的部门利益,由此开始成型。
消失的「社会抚养费」
计生工作形成部门利益的核心,除了上文提到的官员晋升的「一票否决制」,另一项法宝是「社会抚养费」。
社会抚养费原称「计生罚款」,到 1990 年代末,为了弱化惩罚意义,才改为这个名目。社会抚养费由县级计生部门作出书面征收决定,可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处征收,属于预算外收入。
通俗来说,这笔钱县乡「分成」,不纳入政府预算管理,对地方政府来说,具有极大的自由度,因此也具有了特别的意义。
● 一名基层计生人员晒出来的社会抚养费收据
这么多年来,中国一共征收了多少社会抚养费?国家计生委和地方计生部门皆不愿透露。
仅据一位内部人员透露,二十一世纪初,河北某县一年征收额就达到 4000 万元,这还不包括被各乡镇截流的部分。
2002 年出台的《社会抚养费征收管理办法》,将社会抚养费的具体征收标准交给省、自治区、直辖市规定。在这一规定下,各省市、甚至各区县的征收标准都不一样。
超生界名气最大的当属导演张艺谋,他由于超生交纳了 748 万的「天价罚款」。普通人如中国青年政治学院的副教授杨支柱,原本是研究计划生育的民法学者,因为生二胎被强行缴纳 24.06 万元的罚款,一度丢了工作,小女儿也成为「二胎、黑户」。
● 「超生教授」杨支柱和他的两个女儿
据人口学者何亚福推算,从 1980 年到现在,如果平均每个超生人口实际被征收的超生罚款为一万元,那么 1.5 亿至 2 亿超生人口的超生罚款总额是 1.5 万亿至 2 万亿元。
2013 年底,有 24 个省公布了 2012 年度社会抚养费征收额,总数为 200.98 亿元。根据这个数字来看,全社会每年社会抚养费的征收额可能达到 250 亿元甚至更高。
● 申请社会抚养费相关信息公开的浙江律师吴有水
这么多钱用在了哪里?不知道。
2013 年 9 月,国家审计署调查结果显示,从 2009 年到 2012 年间,甘肃省等 9 省市下属的 45 个县上报的计划外生育人口不实,违规向征收单位和计生部门拨付社会抚养费 16.27 亿元,违规向乡镇「返还社会抚养费」。
这 45 个县未按规定上缴国库的 3.19 亿元社会抚养费,大多被当地截留挪用、坐支,最终为各种津贴奖金、招待费、交通费买单。
作为预算外收入享有较大支配自由度的社会抚养费,甚至成了经济欠发达乡镇财政收入的重要部分。基层计生人员为了罚到更多钱,不惜「放水养鱼」,鼓励群众超生。
山西基层政府流行一句顺口溜,「村干部吃树,镇干部吃肚」。村里靠卖树挣钱,而乡镇一级要增加收入,就要靠社会抚养费。
● 内部人士通过第一财经爆料社会抚养费乱象。根据他的介绍,给专武干部购买统一服装的费用,也从社会抚养费中出
南京大学的张晔和刘志彪老师,因为提出设立「生育基金」引发舆论哗然。人们往往忽略的是,他们随后还建议「妥善利用社会抚养费的存量资金」,但根本不知去向的社会抚养费,让他们的建议完全像是在痴人说梦而已。
努力续命的计生委
进入 2000 年代,随着计划生育政策所导致的中国人口结构变化,计生委的口号和提法,早已不适应实际情况。
2000 年,中国进行了第五次人口普查,得到的总和生育率低得出乎意料,用原始数据计算出来的总和生育率只有 1.22。而「低生育率陷阱」理论认为,总和生育率一旦降到 1.5 以下,就很难回升到 2.1 的正常水平。
计生部门的态度颇值得玩味。他们指出,很多超生孩子不报户口,人口统计有很大的漏报,不承认人口普查的数据。
在「做了一些人口学的回归分析和模型换算,应用一些数学方法」之后,计生委给出了自己的生育率数据:1.8。
如果计生委是对的,那么 2000 年人口普查的漏报率高达 40%。然而,这一匪夷所思的数字却被计生委一再坚持,不仅 2000 年,之后许多年,我国的总和生育率都「稳定」在 1.8。
● 各种来源的数据中,只有计生委的生育率异常稳定
1.8 的总和生育率,说明中国的生育率还不够低,掩盖了中国人口问题逐渐抬头的严峻现实。
在「控制低生育率水平」的掩护下,计生干部们继续穿行在大街小巷间,检查辖区居民有没有「超生」。控制人口的政策方向还没有到需要转变的时候,「计生委」这个组织也便可以继续存在下去。
但计生委也并非一味掩耳盗铃,也在积极探索「转变职能」的其他可能性。
2003 年,第十届全国人大启动首轮大部制改革,国家计生委主动请缨,自愿成为改革试点。然而,更名为「国家人口和计划生育委员会」的计生委,并没有能力协调处理好中国的人口问题。
比如,基于流动人口管理的「准生证」政策,事实上只是给中国的小两口们带来了无穷无尽的麻烦。《计生证》《准生证》《流动人口婚育证明》等诸多证明让人一头雾水,各地方、各机构规定不一,经常相互矛盾,「办准生证难」的报道屡见报端。
● 和「生育」有关的证明非常多,各地规定不一,给要生孩子的年轻人们带来了很大麻烦
人口计生委还试图在「优生优育」「生殖健康」甚至「0-3 岁婴幼儿教育」这些领域,拓展自身生存空间。然而由于业务能力不足,以及与卫生及教育系统的严重冲突,这方面的努力也效果不彰。
说到底,这些问题都牵涉错综交织的政策领域,需要协调公安、民政、卫生、社保、人事、教育以及工青妇、残联等许许多多的政府部门和人民团体,而人口计生委无论从体量还是专业能力来说,都不足以调动这些资源。
由于生育率常年稳定在 1.8 实在不能服众,人口计生委在「监测人口和计划生育发展动态」这一本职工作上的能力也受到了各方怀疑。
最终,一些计划生育工作者开始组织给更年期后的妇女摘除避孕环。「上环部门」,最终开始给人「取环」。
● 为母亲们取环,「这个痛一辈子忘不了」
某种意义上,计生委与中国计生政策的变迁,只是再次证明了组织学中的「帕金森定律」:
行政组织会自我膨胀。尤其是计生委这样任务导向的组织,总会用各种方法夸大任务的重要性、延缓任务的完成时间、不断扩张业务,以自证合法性,实现自我延续和攫取资源的目的。
2013 年的大部制改革中,计生委和卫生委合并,「单独二孩」启用;2016 年国家开放全面二胎。
然而,中国已经进入了 1980 公开信中所说的「老龄危机」时间点,信中所说的「想办法解决」仍丝毫不能令人放心。1.047 的超低总和生育率,真的能走出陷阱吗?
主要参考资料
张凤阳.(2015). 任务型组织的生存逻辑 —— 以计划生育委员会为例. 中国行政管理,1,018.
刘骥,& 熊彩.(2015). 解释政策变通:运动式治理中的条块关系. 公共行政评论,8 (6), 88-112.
杨发祥.(2004). 当代中国计划生育史研究。浙江大学博士学位论文 2004 年.
第一财经.(2016/04/19). 透析社会抚养费:揭开那些少为人知的真相. 第一财经专题. https://www.yicai.com/topic/5004966
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