[图书] 《中国多党制》

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《中国多党制》

独树一帜著

(2007 年 08 月 13 日发表)

本人独立创作的专著《中国多党制》计划 20 万字（不含空格），预计三个月内定稿，现已完成初稿 4 篇 20 章 13

万字（一个月内可定稿）。本书是最新的中国政治体制民主化改革理论和设计方案。现已完成初稿的篇目为：政改洪流、政党体制、国家体制、输入机制。

序言

自古以来，人们都以“水能载舟，也能覆舟”来说明人民与政权的关系。的确，各国的历史发展和改朝换代无不说明：人民，只有人民才是历史的创造者。俗话说：人心齐，泰山移。所以人民要想改变历史，必须齐心协力，万众一心。否则就无法成功。

中国的民主化进程，已经有百余年艰苦卓绝的奋斗历程，数以万计的仁人志士为此献出了生命，但至今仍然无根本性突破，与世界民主化发展水平仍然存在很大差距。究其原因，是人心不齐。当政者力主“低度民主以保共”，认为民主是自生的；在野者呼吁“宁愿弃共也要高度民主”，主张全盘西化。除了这两种主流意见以外还有许多其他主张。两种主流意见之间互为敌对，相持不下，势不两立。所以中国的民主就在低度民主的范围徘徊，走不上高度民主的坦途。现在是发挥中华民族的聪明才智的时候了。虽然上述两种主张各有所长，但都有其致命的弱点，前者过于保守和懈怠，还有视美式民主为异端的偏见；而后者又过于激进和冒险，还有视共产党为敌的误会。

本书兼容并蓄，博采众长，主张联美联共，古今中外为我所用，实行以共产党为支点的多党派轮流执政的联邦民主制，将共产党与美式民主完美地结合在一起。这种中国式民主理论不仅仅是民主、自由、平等和人权诉求的宣示，它既有西方民主体制的基本元素，又有东方政治的神韵，是民主体制的中国化，而且是建立在大量实证基础上的极具可操作性的理论体系，是像设计精密仪器一样，经严谨巧妙构思而成的创造，是步步为营、环环相扣的有机整体。杰出的理论就是一面旗帜，旗帜就是方向。这样的理论会成为统一人民思想的灵魂，被这种理论所武装起来的人民具有无坚不摧的力量。历史上无数先烈都是被革命理论召唤起来，冲向战场的；今天中国人民投身改革开放的大潮，也有理论的功劳。

民主是人民争取来的，但人民也必须要有理论基础。民主不是从天上掉下来的，当政者不可能恩赐民主。绝大多数国家的民主化道路都是人民奋斗得到的，并通过这个过程使人民大众深刻地领会了民主的全部内容，成为较高素质的国民。中国的民主勇士不应该只满足于对民主一知半解，不能没有人潜心钻研民主理论。中国的民主理论就像大多数国家那样，只能产生于民间。但理论的匮乏恰恰是中国民主运动虽历经百年却不能成功的病根。回首百年，充斥中国人耳际的民主概念已经不少，但成形的具有体制结构的方案，除照搬他国的以外几乎没有一个。这就好比大象如其肢体的关系一样，活生生的大象有很大的力气，而其被肢解的肢体却都没有任何力量。

有了中国式民主理论，中国就拥有民主政治讨论的超级平台和民主对话的方向。而在此以前，中国人讨论民主其实是不着边际和漫无目的的，因为说起如何实现民主时，一万人就有一万个不同的看法，这样下去是永无共识的。正是因为人心不齐，专制主义才会大行其道。现在的讨论就可以围绕这个具体方案展开，这样才有可能形成一致意见。如果中国人民基本同意这一理论和政改方案，尤其是台湾、香港、澳门、西藏、新疆和内蒙古人民都认同这一理论，都愿意借此建立中华联邦民主共和国，那么中国既可以实现国家统一，也可以实现人民民主，使中华民族进入伟大复兴的全盛时期。这是中国人民梦寐以求的，也是全球华人热切期盼的，也是世界各国人民乐见其成的。在这种人心所向的大环境下，任何顽固的专制主义者都会相形见绌，作鸟兽散。而当政者面对这种已经受到国内外广泛支持的政改方案，会顺理成章作出顺应民意的决断。相反，如果让当政者主动拿出政改方案，或者接受他人草拟的未经人民讨论认可的政改方案，其实都是不太现实的。因为这样做是有风险的，其风险就在于如果人民不认可这样的政改方案，当政者就处于骑虎难下的局面，要是破旧而不能立新，还会出现政权危机。

总之，中国当政者面对世界民主化潮流和国内实际，是完全有可能接受这种现实和巧妙的民主化改革建议的。但更重要的还是看人民是否支持。在这场有具体理论方案的反专制争民主的艰苦斗争中，希望民间社会互相支持，克服重官轻民、文人相轻的陋习，携手共进，尤其是各位仁人志士、民主精英更要走在时代的前列，拿起民主理论武器，去吹响号角，唤醒工农，在中华民族伟大变革的重要关头建立功勋，人民将来会用选票奖赏您的。

第一篇 政改洪流

虽然中国人追求民主政治体制的历程比其他国家都要艰难，但是中国和世界的历史发展规律，就像那势不可挡的洪流一样必将推动中国向前！向前！向前！

第一章 中国政改是世界难题

如果我问您，在谁的推动下中国政治体制改革才会成功？您回答是中国共产党的领导人，我说不对；您回答是中国当局，我仍然说不对；您回答是中国人民，我仍然说不对；您回答是世界人民，我才能说正确。以往我们中国人的依附心理太强，现在我们必须明白这项事业只有全中国人民在世界各族人民的支持下齐心协力才可能成功。在此，希望能够让您相信中国政改是世界难题，而不要说是故弄玄虚、小题大作。

一、中国政改比登天还难

在中国，改革开放以后的几任党和国家领导人，对政治体制改革的必要性都有明确的讲话。多数中国人以及关注中国发展的外国朋友，也都认识到中国政治体制是非改不可。但是大家没有真正认识这项课题的难度。其实中国政改真是比登天还难，随着神州五号宇宙飞船的升天，就标志着中国人实现了登天的梦想，而时至今日政治体制仍然不是人民满意的体制。

政改课题的难度，首先是它的危险性。这点从中国的实践上就看得很清楚：为寻求现代化政体的官方或民间活动，可以追溯到 1840

年那个屈辱年代，当国门被坚船利炮打开以后，举国在震惊和痛苦中接受这个残酷现实的同时，不得不承认国家政治、经济、军事与世界发达国家的巨大差距。从此，一代又一代仁人志士开始了争取政治改革的斗争，改革不成就展开一浪高过一浪的暴力革命。为此，数以万计的英烈前仆后继，抛头颅，洒热血，作出巨大牺牲。其次是政改研究，不仅不能受到官方的重视，而且常常受到压制，只有在秘密环境下进行。这一点有人理解不了，其实道理很简单：当局极力维护其统治，往往不希望看到有人试图改变这种统治，认为改革意图会动摇其稳定，而且政改就意味着限制政府权力。一种政权脆弱到这种程度难道不需要改革吗？第三是研究者在课题定位上容易跑题，不是把它当作理论问题，而是作为政治、经济、军事或者阶级问题。当作政治问题的人，认为掌握政权就自然政改了；当作经济问题的人，认为经济发展了政改就必然会来到；当作军事问题的人，认为掌握了枪杆子也就必然获得先进政权了；当作阶级问题的人，认为中产阶级出现了政改也就水到渠成了。虽然政改研究必须要考虑政治、经济、军事和阶级条件，但它的本质还是理论课题，首要的问题是要拿出最好的理论。纵观清朝覆灭后那些短期政权的结构，失败根源之中都有理论原因。第四是改革找不到方向。

虽然大家说起各种严重的社会问题，几乎都能不约而同地指出是政治体制问题，然而真正沉下去潜心研究政改问题的人却十分罕见，最终导致缺乏令人满意的政改方案。

正因为缺乏令人满意的改革方案，以及这种方案所带来的民意支持，改革才找不到方向，改革才步履维艰。第五是设计政改方案的重任只有平民百姓来承担，官方不压制就是万幸，别指望官方及其研究者会设计政改方案。所以说，政改研究是极其危险的不受重视的秘密的容易跑题和迷失方向的难题，但是绝对不是无法破解的难题。而以往人们却是把政改不力的责任通通归咎于中共及其政府的。现在看来这种认识是有失偏颇的，而且无益于问题的解决。这就好像病情严重的患者没有能力自治其病的道理一样。其实正在游戏的人没有精力也没有资格去改变游戏规则，这通常是游戏开发和设计者的职业范畴。政体改革虽然当政者固然有更多的责任，但人民大众必须要形成政改理论共识，并且去同化当政者，当政者才有可能承担起自己的那份责任。

二、中国经济正在改变世界格局

中国目前是全球第四大贸易国，经济实力排名第六。许多专家认为，如果这一发展势头继续保持下去，中国将在 2010

年以前成为世界第三大经济体。中国在上世纪末和本世纪初大规模从亚太地区进口包括能源、矿产和木材在内的自然资源，日本、韩国的工业品，越南、印度的农产品，新西兰、澳大利亚的畜牧业产品，中亚的石油、南亚的矿藏，东盟各国的原材料，各种产品都能够在中国找到市场，从而带动了这些国家和地区的出口和就业。同时，中国向这些国家提供了巨大的商机，吸引了亚太地区大量闲置资本前往中国投资，为这些国家和地区开发了新的财源。美国亚太经济合作委员会主任波尔茨维克说，中国已经日益成为推动区域性经济增长的火车头。美国经济战略研究所所长普列斯托维茨说：“中国目前是大多数亚洲国家经济增长的一个主要源泉。日本作为世界上第二大经济体，固然十分重要，但是日本是一个纯出口国，因此在带动亚洲国家扩大就业和经济增长方面没有中国的作用那样显著。”

三、政治体制必须适应经济发展

美国经济学家、诺贝尔得主米尔顿?\u24343X里德曼，是全球最著名的自由经济学者和倡导者，是一些国家的经济改革顾问，曾为中国和印度两国制定经济方针政策提供指导，是一位对两国政治和经济制度比较了解的专家。2006年，弗里德曼接受《华尔街日报》的采访时说：“中国在政治上至今是集中（collectivism）的制度，经济体制上却逐渐放开，走向了市场经济，获得了极大的成功，但是却面临一个政、经体制的冲突（Clash），因为这两者最终不能够相融。印度有民主的政治体制，但过去却是集中的计划经济，如今印度放开了经济体制，从而在各方面增加自由的程度，因此，相比之下，印度却是处在更好的境地。”指出政治体制必须适应经济发展的要求的客观规律。

四、中国政改将会改变世界面貌

随着信息化对社会关系越来越大的影响，国与国、人与人的关系越来越密切，地球变得像个地球村。中国经济在经济体制改革后崛起，并且在短期内改变世界经济格局，就是在信息化条件下发生的。在这种条件下，中国政改进程已经受到世界高度关注，如果成功实现政治转型，建立高度民主的政治体制，必将改变世界面貌，还有可能为世界发展指引方向；如果失败，会给世界带来灾难性的后果。顺应势不可挡的世界民主化潮流，结合中国的历史与现实政治经济实际，中国完全可能而且必然会走向中国式民主化道路。当然这条路也许不是唯一的，但必然是最科学最实际的才最有可能成功。

独树一帜的这种设计是一种非常巧妙的政改方案设计，这是成功破解中国政改这道难题的最佳途径。它把西方现代民主政治同社会主义思想，和中国现实政治中的四项基本原则，以及中国古代监察和考核制度有机地结合在一起，而且是法治与礼治的结合，是民主与统一的结合，是联邦主义与自治制度的结合。这种东方与西方、古代与现代政治的融合必将创造奇迹。

这种设计确实是把以往大家认为不可能组合到一起的要素组合到了一起。其实任何一项划时代的设计都有这种共性，那就是把通常认为不可能的变成了可能。在人们固有的思维定式中，社会主义和中国共产党这样的中国政治要素，是根本没有可能同西方民主政治要素，如多党派轮流执政、普选制、代议制、联邦制、分权制衡和新闻独立等组合到一个政治体制之中的。

这种中国式民主化道路，是中华民族数百年来的最大梦想，不仅能够使中国成为长期的经济大国，而且成为长期的政治大国。不仅能够彻底改变中国面貌，而且能够彻底改变世界面貌，实现世界民主政治的飞跃。

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第二章 社会矛盾加剧

中国经济实力不断增强，GDP增长率一直保持持续快速增长势头。在经济发展的同时，政治和文化也获得一定进步，人民的物质、精神生活水平也发生了翻天覆地的变化。但是，在经济增长的背后是宏观经济的失衡，而且是结构性失衡。最严峻的结构失衡就是投资、消费、外贸的结构失衡。2006年经济表现出的这三个方面的突出问题是：

首先，固定资产投资仍然过热。全国固定资产投资增长率：一季度是 29.8%，上半年是 31.3%，三季度是 28.2%，均比 2005

年加快。特别是，在建项目规模偏大的局面一时难以扭转。截至 2006 年 10 月底，城镇 50 万元以上施工项目累计 24.9 万个，比计划总投资增加

28%。

其次，消费对经济增长的贡献仍然不足，消费与投资比例失衡态势继续扩大。前三季度最终消费占 GDP 的比重仅为 51.1%，比 1980 年代的

62%足足下降了10 个百分点。最终消费占 GDP 的比重已降到历史最低水平。前三季度投资对经济增长贡献率达 49.9%，而消费仅为

35.7%。显然，经济增长过度依赖投资，国内消费需求严重不足问题仍在加剧。

第三，外贸顺差不断上升。按照加入世贸组织时的承诺，中国对外开放度加大。到 2004 年，中国的对外开放度开始超过发达国家的美国、日本。2006

年，中国外贸进出口顺差：一季度 233 亿美元，二季度 379 亿美元，三季度 486 亿美元，前三季度同比增长 60.7%。贸易顺差占 GDP 的比重达

8%左右。如此高的开放度和外贸顺差对于中国而言，潜在外部风险上升。

如何改善宏观经济中的严重结构失衡问题关系到未来经济发展和社会稳定大局，甚至政权稳定。对于连续多年在经济快速增长的同时出现的严重结构失衡，虽然政府采取了积极干预措施，然而这种严重失衡的局面却有增无减。并且，伴随着这种经济问题而来的各种社会矛盾也在加剧，如贪污腐败、贫富悬殊、非法占地和拆迁、群体抗争、自然环境恶化、看病贵、学费高、房费高、就业难、诉讼难等等。

如果仅说经济问题，恐怕只有经济学家才能明白目前问题的严重程度；如果把经济和社会中的各种严重问题放在一起去研究，我们大家就都能轻松地得出这样的结论：各种问题同我们习习相关，并且严重地影响到我们的生活质量，甚至已经造成严重伤害，或者是正在威胁着你和我

。是的，我们所有的人，包括领袖和人民、官员和百姓、富人和穷人对其中的大多数问题都有切肤之痛，我们一天也无法忍受下去。更担忧的是，政府为解决这些问题虽然遏尽全力，但收效甚微。因此，人民已经有强烈的变革动机。

我们探讨这些问题是为揭示真相，寻求真理，研究治本之策。

通过对比分折后明白，我国的这些社会问题总体上比西方实行高度民主体制的国家要严重得多。至此，人民已经有了模糊的变革方向，那就是走向高度民主，只是尚未找到通向高度民主的道路，也就尚无明确的方向。还是先让我们一起来看看当前中国最为严重的五种社会问题吧。

第一节 贪污腐败

这一部分将要最客观地反映中国目前存在的最阴暗最丑陋的一面，但目的是揭示本质，提出建设性的解决办法。讨论贪污腐败问题的关键，是要判断中国当前的贪污腐败究竟有多么严重？造成这一问题是否与政治体制有直接关系？通过政体改革是否就能解决这一问题？

一、腐败是当今中国第一社会问题

贪污腐败，不仅严重地腐蚀了国家的肌体和人们的灵魂，而且败坏了党风和社会风气，侵害了国家利益、社会公共利益和公民个人的财产利益。哈佛大学的一项研究表明，从新加坡的低腐败水平到墨西哥的高腐败水平，其实质效果相当于将边贸税率提高了

20％强，而边贸税率每提高一个百分点，一个国家所获得的外国直接投资额将下降大约

5％。也就是说，如果高腐败国家不尽快改变其商务活动中腐败状况，无疑会对国家的经济发展产生不良影响。2000年，由中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组与新华社《半月谈》共同组织实施的50位不同学科领域的专家进行的问卷抽查显示：腐败成为专家眼中的最为严重的社会问题，认定这一问题为当今中国第一问题的专家比例达43％。远远超过其他被列第一问题的总和。该调查表明，一些专家、官员对中国

21 世纪的腐败和反腐败形势的总体判断是：21 世纪的前 10 年，中国社会还将处在腐败现象的高发期和多发期。

二、在整个世界范围内，中国目前的腐败问题非常严重

在目前国际上，普遍采用的几种衡量清廉状况的主观指标中，中国排名都比较低，说明中国属于世界上腐败较为严重的国家。在世界经济论坛 1998

年公布的贿赂和腐败指数中，中国得分 3．53，在 59 个样本国家中排名第 31 位，居于中下游；在国际管理发展学院 1999

年公布的贿赂和回扣指数中，中国得分 2．222，在 47 个样本国家中排名第 37 位，明显处于末尾；在世界银行 2000

年公布的腐败控制指数中，中国得分付 0．289，在 151 个样本国家中排名第 82 位，也是处于中下游。

国 际 非 政 府 组 织 “ 透 明 国 际 ” 所 发 布 的 “ 清 廉 指 数 ”（CorruptionPerceptionIndex，简称

CPI）在各国政府和公司中有较强的可信度，而中国的“清廉指数”是比较低的。“透明国际”在反腐败斗争中侧重于加强各国及国际廉政体系建设，而不是曝丑揭短，坚持不参与调查政府、公司或个人的腐败个案的原则，以其温和和合作的姿态，重视发挥咨询、建议和督促作用，对腐败现象进行渐进式根除，倡导腐败严重的国家进行反腐败改革，受到广泛重视。“透明国际”曾经帮助加拿大、韩国、巴西以及非洲一些发展中国家制定反腐败规划，赢得了这些国家的赞同。一个国家的国际形象好坏，在国际商务活动中的声誉如何，直接关系到该国的国际竞争力。世界银行在《世界发展报告》里指出：“越来越多外国投资者和国际援助机构在进行投资和贷款时，将贪污贿赂行为列入考虑因素之内。”“清廉指数”满分是

10 分。中国“清廉指数”得分波动较大，1980—1985 年是 5.13，在世界 54 个样本国家中排名为第 27

位，腐败状况还不太严重，因为当时是处在改革开放初期；1988—1992 年，随着经济、社会转型的进一步深化，降为 4.73，直降到 1995

年的 2.16、1996 年的

2．43，分别处于样本国家中的倒数第二位和倒数第五位，说明中国清廉状况迅速恶化。其后，由于加大反腐力度，“清廉指数”有所上升，1997—2001 年是

3.05，2002 年是 3.5，但仍处于落后位置。2003 年中国的“清廉指数”为 3.4，排名是第 66 位，在全球处于 2.5～5.0

之间腐败比较严重的行列。这一指数似乎也反映了中国反腐败工作的退缩与难度，要求在反腐败上有更好更大的作为。2004 年中国得分仍为

3.4，由于样本国家数的增加排名全球第 71 位。2005 年降为 3.2，排名第 78 位。2006年上升到 3.3，在新增加了 4

个国家的情况下，在总共 163 个国家和地区中排名升至第 70 位。可以看出，中国进入 21 世纪以后“清廉指数”处在相持状态中，在 3.5 到 3.2

之间徘徊。

2006 年清廉指数排行榜（排名国家或地区）：1 芬兰，1 冰岛，1 新西兰，4丹麦，5 新加坡，6 瑞典，7 瑞士，8 挪威，9 澳大利亚，9 荷兰，14 加拿大，15中国香港，16 德国，17 日本，18 法国，20 美国，26 中国澳门，26 葡萄牙，34以色列，34 中国台湾，43 韩国，70 中国大陆，70 印度，121 俄罗斯，160 几内亚，160 伊拉克，160 缅甸，163 海地。在这个排行榜中，高度民主国家的排名都在前 20 位，一般民主国家和地区在前 40 位。所以全球政治实践充分证明，政治体制及其民主程度是决定国家清廉程度的根本。  

三、尽管中国把反贪力度加大到极限，但腐败局势仍然失控

全国法院系统查处与腐败有关的犯罪人员的数字是比较大的。1988判刑的腐败分子人数为 9832 人，处于相对低位。1991 年判刑人数增加到 20670

人。1996年创出新高 65424 人。1998 年降为 15670 人，后逐年增加到 2001 年的 20120 人，此后开始向下减少到 2002 年的

13839 人。1998 年至 2002 年 5 年间，全国法院依法严惩贪污贿赂等职务犯罪，共判处犯罪分子 83308 人，其中，县(处)级以上公务人员

2662 人，比上一个 5 年上升 65％。全国检察机关查办案件的数字也不小。2003 年 1 月至 2006 年 8

月，全国检察机关共查处贪污贿赂犯罪分子达 67505人。最高检察院通报，2006 年有 202

名厅局级干部“落马”，全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件 33668

件，贪污受贿百万元以上的案件623件。从数据可以看出，这一年的反腐败也是硕果累累。然而，可悲的是，贪污腐败的发展趋势呈现不降反升，大有“前仆后继”，“誓死如归”的势头。这一点最得力的证据，莫过于近

20

年查处的各年份省部级高官的数字。这些人处于社会顶层，位高权重，查处他们的难度极大，能查处大批这类大人物，可见反腐力度着实不小。他们苦心经营，能够升迁到“地方诸侯”、“封疆大吏”，绝不是那种因为不珍惜，不自重，一时冲动而误入歧途之人。然而，他们面对前面同辈一个个下狱甚至被抄斩，为什么仍然会鬼使神差地走向违法犯罪呢？1987—2006

年省部级违法违纪官员如下：

1987 年（3 人）  

洪清源:安徽省委常委秘书长,1987 年 2 月以受贿罪被判处有期徒刑 10 年

倪献策:江西省长,1987 年 4 月因徇私舞弊罪被判处有期徒刑 2 年

沈图:民航总局局长,中央委员,1987 年 7 月因以权谋私被撤职，1993 年 1 月病逝

1989 年（3 人）  

杨汇泉:湖南省副省长,1989年5月因官僚主义及涉嫌违纪等被罢免职务(后当选省政协副主席)

托乎提沙比尔:新疆政府副主席,1989 年 9 月因腐化堕落被撤职开除党籍免于起诉

梁湘:海南省长,1989 年 9 月因以权谋私被撤职,1998 年 12 月病逝

1990 年（1 人）  

罗云光:铁道部副部长,1990 年因收受贿赂立案侦查，因在规定期限内自首，被免于起诉(后任神华集团副董事长, 朔黄铁路公司董事长)

1991 年（1 人）  

韩福才:青海省人大副主任,1991 年 11 月以受贿罪被判处有期徒刑 8 年

1992 年（1 人）  

张辛泰:铁道部副部长,中央候补委员,1992 年 6 月以受贿罪被判处有期徒刑 3

年缓刑 5 年

1994 年（2 人）  

李效时:国家科委副主任,1994 年 3 月,以受贿罪贪污罪被判处有期徒刑 20 年

马烈孙:宁夏政协副主席,1994 年因教派冲突指使杀人而被判处有期徒刑15年

1995 年（3 人）  

王宝森:北京市副市长,1995 年 4 月因经济犯罪畏罪自杀

平义杰:河北省高级法院院长,1995 年 5 月因违纪被撤销党内外职务

陈水文:湖北省副省长,1995 年 7 月因违纪炒股被撤职(后任省人大环资委副主任)

1996 年（1 人）  

欧阳德:广东省人大副主任,1996 年 4 月,以受贿罪被判处有期徒刑 15 年

1997 年（4 人）  

韦泽芳:海南省人大副主任,1997 年 2 月,以受贿罪被判处有期徒刑 5 年

边少斌:民航总局副局长,1997 年 8 月因受贿被开除党籍撤销职务

铁英:北京市人大副主任,1997 年 8 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年

黄纪诚:北京市政协副主席,1997 年 8 月，以受贿罪被判处有期徒刑 10 年

1998 年（6 人）  

3 年

辛业江:海南省人大副主任,1998 年 6 月,以受贿罪被判处有期徒刑 5 年

鲁家善:中国交通银行副行长,1998 年 6 月,以受贿罪被判处有期徒刑 3 年缓刑

陈希同:中央政治局委员,北京市委书记,1998 年 7 月，以贪污罪玩忽职守罪被

判处有期徒刑 16 年

于飞:广东省人大副主任,1998 年 10 月因以权谋私被开除党籍

姜殿武:河北省人大副主任,1998 年 11 月，以受贿罪被判处有期徒刑 10 年

李恩潮:广西区委常委纪委书记,中纪委委员,1998 年 12 月因违纪被开除党籍

1999 年（5 人）  

常征:贵州省政协副主席,1999 年 7 月,以受贿罪被判处有期徒刑 3 年缓刑 3年

徐炳松:广西政府副主席,1999 年 8 月,以受贿罪被判处无期徒刑

孙小虹:云南省高级法院院长,1999 年 12 月因严重违纪被撤职(2003 年任省经贸厅长)

孟庆平:湖北省副省长,1999 年 12 月因受贿罪被判处有期徒刑 10 年

刘连昆:总后军械部长,少将,1999 年因间谍罪被判处死刑

2000 年（11 人）  

胡长清:江西省副省长,2000 年 2 月，以受贿罪被判处死刑

陈忠(准副省级):新疆生产建设兵团副司令,2000 年 2 月因严重违纪被开除党籍撤销职务

朱川:辽宁省副省长,2000 年 4 月因严重违纪，被留党察看２年

王式惠:重庆市政协副主席,2000 年 5 月因玩忽职守被开除党籍撤销职务，不追究刑事责任

金德琴:中信公司副董事长,原中行行长,2000 年 6 月，以挪用公款罪被判处无期徒刑

周文吉:宁夏政协副主席,统战部长,2000年8月因以权谋私被开除党籍撤销职务

成克杰:全国人大副委员长,中央委员,2000 年 9 月，以受贿罪被判处死刑

李大强:神华公司副董事长,原湖北省副省长,2000 年 9 月因违法违纪受贿被双开

许运鸿:浙江省委常委宁波市委书记,中央候补委员,2000 年 10 月，以滥用职权罪被判处有期徒刑 10 年

徐鹏航:国防科工委副主任,中央候补委员,2000 年 10 月因违纪收受股票被撤

职留党查看(后任国防科工委专家咨询委员会副主任、中国船舶工业行业协会常务副会长)

吴文英:纺织总会会长,中央委员,2000 年 10 月因违纪收受股票被撤职留党查看

2001 年（6 人）  

查克明:华能公司副董事长,原电力部副部长,2001 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年

王乐毅:海关总署副署长,2001 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年

李纪周:公安部副部长,2001 年 10 月，以受贿罪玩忽职守罪被判处死刑缓期 2年执行

慕绥新:沈阳市长, 2001 年 10 月以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处死刑缓期 2 年执行,2002 年 3 月患癌症死亡

丘广钟:福建省副省长,2001 年 11 月被罢免职务

姬胜德:总参二部部长,少将,2001 年，以受贿罪贪污罪挪用公款罪被判处无期徒刑

2002 年（6 人）  

石兆彬:福建省委副书记,中央候补委员,2002 年 3 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年

刘知炳:广西政府副主席,2002 年 6 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年

秦昌典:重庆市人大副主任,2002 年 6 月，以玩忽职守罪被判处有期徒刑 6 个月缓刑 1 年

郑光迪:交通部副部长,中央候补委员,2002 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑5 年

高严:国家电力公司总经理,2002 年 9 月失踪，2003 年 11 月因涉嫌经济犯罪被双开

朱小华:光大公司董事长,2002 年以受贿罪被判处有期徒刑 15 年

2003 年（7 人）  

田凤岐:辽宁省高级法院院长,2003 年 5 月，以受贿罪被判处无期徒刑

丛福奎:河北省副省长,2003 年 6 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行

李嘉廷:云南省长,2003 年 7 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行

程维高:河北省委书记,中央委员,2003 年 8 月因严重违纪被开除党籍,撤销正省级待遇

王雪冰:建行行长,中央候补委员,2003 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12年

王怀忠:安徽省副省长,2003 年 12 月，以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处死刑

麦崇楷:广东省高级法院院长,2003 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年

2004 年（8 人）  

柴王群(准副省级):云南省委宣传部长,2004 年 3 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12 年

潘广田:山东省政协副主席,2004 年 4 月，以受贿罪被判处无期徒刑

刘长贵:贵州省副省长,2004 年 4 月，以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处有

期徒刑 11 年

被双开

吴振汉:湖南省高级法院院长,2004 年 6 月因违纪并涉嫌犯罪

年

刘方仁:贵州省委书记,中央委员,2004 年 6 月，以受贿罪被判处无期徒刑

王钟麓:浙江省副省长,2004 年 8 月，以受贿罪滥用职权罪被判处有期徒刑 12

阿曼哈吉:新疆政府副主席,2004 年 10 月因涉嫌犯罪被开除党籍撤销职务

张国光:湖北省长,中央委员,2004 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 11 年

2005 年（13 人）  

李达昌:四川省副省长,2005 年 1 月因涉嫌滥用职权罪被逮捕

张凯:广东省人大副主任,2005 年 1 月因严重违纪被开除党籍并撤职

刘克田:辽宁省副省长,2005 年 2 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12 年

张恩照:建行行长,中纪委委员,2005 年 3 月因涉嫌犯罪辞职,接受审查

张宗海:重庆市委常委宣传部长,2005 年 5 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15年

王昭耀:安徽省委副书记,2005 年 9 月因涉嫌犯罪被撤职

王有杰:河南省人大副主任,2005 年 9 月因涉嫌受贿被双开

吕德彬:河南省副省长,2005 年 9 月因买凶杀妻被判处死刑

陈维席:安徽省人大副主任,2005 年 10 月因失职被撤职,降为正厅级巡视员

王厚宏:海南省人大副主任,2005 年 10 月因违纪被终止人大代表职务

田凤山:国土资源部长,中央委员,2005 年 12 月，以受贿罪被判处无期徒刑

韩桂芝:黑龙江省政协主席,2005 年 12 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执

刘金宝:中行副董事长,2005 年被判处死缓

2006 年（8 人）  

丁鑫发:江西省检察院检察长,2006 年 1 月，以受贿罪挪用公款罪被判处有期徒刑 17 年

徐国健:江苏省委常委组织部长,2006 年 2 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行

侯伍杰:山西省委副书记,2006 年 3 月因涉嫌受贿被起诉，此前已被双开

王守业:海军副司令,中将,2006 年 4 月，以贪污罪挪用公款罪被判处死刑缓期2 年执行

刘志华:北京市副市长,2006 年 6 月因生活腐化堕落被撤职立案审查

何闽旭:安徽省副省长,2006 年 6 月因涉嫌腐败被双规

荆福生:福建省委常委宣传部长,2006 年 7 月因严重违法违纪被双开

陈良宇:中央政治局委员、上海市委书记，2006 年 9 月因涉及上海社保资金案被立案检查并免职

以上人员中，一共 89 人，其中前 10 年 15 人，后 10 年 74 人，后 10 年的人数是前 10 年的 5 倍。照这种趋势，下个 10 年是

370 人，下下个 10 年是

1850人。这一现象不应该被忽视，应该引起全中国乃至全世界人民重视，因为这不是个别或偶然现象。省部级官员是这样，中下级官员必然更加严重，只是一时找不到治理方法，就只好捂着盖着罢了。这一现象无可辩驳地说明，现有政治体制业已失效，因为它无法治理严重失控的贪污腐败，已经到了非改不可的程度了。

四、许多贪腐者其实是在戏弄落后的政治体制

许多事情在法制健全的国家是可以作为腐败问题根治的，而在时下中国却屡禁不止，如公款吃喝、公费旅游、公车私用等等这些公开的腐败，早在多少年前就已司空见惯，大行其道，无法治理；找官员办啥事，都得靠关系、走后门并请客送礼；党政机关裙带化，家族化，“一人得道鸡犬升”等等这些现象都变成了常态。在这种社会环境中，贪腐者对待宪法和法律，对待检察官和法官有一种藐视不敬的心态。这样，对贪污腐败自然就不是以一种心跳和羞耻的心态去面对，加上不行贿不受贿就无法与上级下级处好关系的实际压力，所以产生一种戏弄人民、公款、女色和政治资源的心态。认识到这一点，对中国的许多腐败现象就不难理解了。

当前的腐败多数已不再是单个人所为，腐败成网、成集团的现象更为明显。北京理工大学教授胡星斗分析说，2001

年以后，中国的腐败出现了四个新的特征：由收钱收物的“硬腐败”发展为接受各种服务、旅游出国等“好处”的“软腐败”；由个人捞钱的“小腐败”上升为集体福利、挥霍公款的“大腐败”；由内资企业的“内资腐败”发展为外资企业参与商业贿赂的“外资腐败”；由一人出事的“单案”扩大为一揪一串的“窝案”。他认为这说明中国的腐败在一些领域越来越严重了。1990年查处的铁道部副部长罗云光受贿案，是第一个大集团腐败案件，被查处的厅局级干部

15 人、处级干部 19 人、科级干部 13 人。1999 年厦门远华特大走私案涉及各界官员数百人，案值高达 530

亿元，人数之众，案值之高，历史罕见。同年沈阳慕绥新马向东案，使得沈阳市政府百余名干部牵涉其中，案值 2200 万元。2003

年河北省国税局局长李真一案，牵扯到县局级以上领导干部 67 名，案值 5500

万元。我想，这些人贪污还要拉扯这么多人一起干，就不怕有人告密，其实就是在寻求吃大户、唱大戏的那种乐趣，是一种趁火打劫、聚众“哄抢国家”的心态。贪官因手中的权力失去监督,其贪心就会发作膨胀

,以至贪婪成癖,以贪为乐。此外，腐败案件涉案资金数额也越来越大，少则数百万，多则数千万甚至上亿，几百亿。腐败到没完没了没有边际的地步，这到底是怎么回事呢？贪官们何以能轻易弄到上亿元的公款？贪污那么多钱又有什么用呢？一个人贪污几百万，就已经够花了，却偏偏要贪污上千万、上亿，是不是要创造吉尼斯世界纪录？贪污到没用的程度了，这难道不是耍戏国家的心态吗？完全没有把国家法律放在眼里，真是欺人民太甚！欺国家太甚！欺政体太甚！

五、腐败最大危害是摧毁国家机器，尤其是司法体系

当前司法腐败的主要表现形式，就是滥用权力，如贪赃索贿，插手经济纠纷或利用职务之便在案件中斡旋，办人情案、关系案、金钱案，挪用公款或当事人钱物，嫖娼、包养情妇，乱搞两性关系，参与黄、赌、毒活动，为黑恶势力充当保护伞，故意或过失拖延办案，久拖不结、不执等等。在这里，姑且不说

1987—2006 年司法部门违法乱纪的 7 名省部级高官，只举一例最低级别的官员的案件，就可以看出司法体系在目前政治环境中是多么容易陷入腐败泥潭。2006

年，天津市第二中级法院公开审理的一桩贪污腐败案的起诉书上说，天津海事法院会计程伟，在 2004

年底因涉嫌经济案件受检方调查时，曾通过塘沽区法院书记员李亮、开发区法院执行员刘春发打探开发区检察院调查自己案件的情况，要求说情开脱罪责。后在刘春发的撮合下，开发区检察院反贪局张庆钧和另一名反贪局官员接受了有刘春发参与的李亮的宴请。而后程伟通过刘春发经手将

20 万元贿赂款交给张庆钧。程伟于 2005 年 7 月被刑事拘留，后以涉嫌挪用公款、贪污和行贿三项罪名批捕，涉案金额高达 1

亿多元。而这些涉案人员，不过是最基层最低级别的检察官和法官而已，可见司法机关的官员们的犯罪自由度和犯罪能力有多大！检察官、法官理应是法律的守护神，司法机关应该是维护公平正义的最后一道屏障。纵然执政者中不乏有德高望重的领导人，能够通过人治，采取强力干预的方式打击一些不法分子，可是依靠这种不勘一击的司法体系能根除其他部门的腐败吗？能根治因机会和过程不公平而造成的贫富悬殊、非法占地和拆迁、群体抗争、自然环境恶化、看病贵、学费高、房费高、就业难、诉讼难等等日趋严重的社会问题吗？

六、反贪除了政体改革，别无选择

对于反贪败的办法，仁者见仁，智者见智。2003年，中国政法大学教授杨帆，在中纪委机关作题目为“腐败与反腐败的经济学思考”的演讲，谈到东三省的腐败时说，建议东三省考虑军管，如果明后年美国在朝鲜问题动武，我们就在东三省军管。腐败可以在几个月之内杜绝肃清。你们各位要是不相信，我去给你们当东三省反腐败顾问。推出个人财产申报，许多人不敢报，无主财产就收归国家当军费，环保费，“三农”费用。国家用钱的地方很多。不知道杨教授的建议有多少人同意，但最起码反映一些人对中国继续在现有体制内用通常的方式，解决腐败问题已经绝望，因为体制不变司法不独立和不受监督的状况就不会变，司法一腐败就会全面腐败。自杨教授建议之后，中国实行了个人财产申报，但也没有遏制住腐败。难道必须要军管吗？我到觉得，别说是军管，即便是再来一次暴力革命，如果不实行高度民主的政治体制，腐败问题也只能是一时的缓解。

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第二节 贫富悬殊

2006年初，一个名为“中国社会形势与预测”的国家课题组，经过对在中共中央党校学习的百余名地厅级干部的问卷调查，公布了如下结果：“当前我国要特别注意解决好哪些问题？”回答最多的是“居民收入差距”；“2006年改革应关注的重点是什么？”回答最多的是“收入分配制度改革”。这份调查资料足以表明，贫富悬殊已经成为中国当前社会最突出的问题。

消除两极分化不仅是中共的纲领，也是世界上几乎所有政党的共识。

目前的实际情况是，一方面，中国虽然人均 GDP 排名世界 140

多位，却成为了世界最大的奢侈品消费市场之一。世界任何品牌的名烟、名酒、名牌服装、名车、名表、名牌化妆品和高档珠宝钻石在中国的销路都极好。中国大城市娱乐场所的豪华程度和消费水平绝不亚于伦敦、纽约、东京和巴黎。标价

1188 万的宾利轿车，在中国的销量世界第一。从 1993 年始，中国取代了美国，成为全球进口法国高档葡萄酒的头号市场，年消费 16000

瓶。高盛公司发表报告认为，2003年中国的奢侈品消费增速世界第一，预计 10

年后规模居全球第二，拥有世界最大的客户群。另一方面，在中西部许多贫困地区，不难看到没有完整衣服穿的少男少女，不难看到一家人盖一床破烂不堪的被子的贫困户，不难看到无钱治病而惨死家中的老人，不难看到为糊口被迫卖淫感染性病后全身流脓的女孩，不难看到为生计所迫冒险卖血感染艾滋病的农民。

按照国际通行的办法，衡量一个国家的贫富差距要用基尼系数。其最小值为0，表示所有人的收入都一样；其最大值为

1，表示所有财富都集中在少数人手中。OECD（经济合作与发展组织）国家包括美国、日本、英国、加拿大等主要的发达国家,在 1990 年时城市化水平平均达到

73%,农业生产总值占 GDP 的百分比大部分不到 5%,基尼系数都在 0.24-0.41 之间,平均为

0.32,这些国家社会比较稳定,经济发展的水平很高。中国在 1970 年代，基尼系数为 0.16，说明当时贫富差距极小；而到了 1990

年代中后期，基尼系数已经达到国际公认的警戒线 0.4 以上，2004 年则达到 0.448，大大超过了 0.4，2005 年再创纪录，升至

0.46。经济学家孙立平认为，“分析一下近年来我国收入和财富分配的具体状况，特别是贫富差距演变的具体过程就可以发现，贫富差距的扩大已经在一定意义上处于失控的状态”。失控，就表明政府无法扭转这种危险局面。

他以2004年为例，对此进行了说明。2004年是政府对社会利益关系调控力度比较大的一年，特别是减免农业税、对粮食种植进行现金补贴等，对于增加农民收入起到了重要的作用，使得中国农民的收入在

8年徘徊之后有了大幅度增长。根据国家统计局数据，农民人均纯收入达到 2936元，实际增长

6.8%，是1997年以来增长最快的一年。然而可怕的是，尽管农民收入在 2004 年获得超常规增长，却没有改变总体上收入差距拉大的趋势。根据 2004

年全国５万户城镇住户抽样调查结果，上半年最高 10％收入组人均可支配收入 13322 元，比上年同期增长 16.7％，是全国平均水平的 2.8 倍，而最低

10％收入组人均可支配收入1397 元，比上年同期增长 11.6％，是全国平均水平的 29%。高低收入组人均收入之比为 9.5：1，比上年同期 9.1：1

有所扩大。也就是说，不同收入组之间的收入差距仍在继续扩大。北京市统计局的数据也证明了同样的趋势，北京市统计局的数据表明，2004 年前 11

个月，高、低收入组的收入之比为 5.8：1，与上年同期的 4.7：1

相比，差距也在扩大。这些研究结果都可以表明，近些年来尽管各级政府出台了旨在缩小贫富差距的措施，但贫富差距仍然是在不断扩大的。

在这些措施中，包括有税收调节机制。在一些国家，税收发挥着对收入差距的有效调控作用，人们在税前收入的差距可能会很大，但经过个人收入所得税的调节，这种差距会大大缩小。比如，社会中收入最高的

20%的人的收入对比最低的 20%的人的收入，在税前可能会高达 10 倍，但通过个人收入所得税的调节，可能会缩小到 5

倍。但在中国，由于法制不健全等原因，个人收入所得税显然还没有起到这样的作用。

工资占 GDP

的比例过低，尤其是除垄断行业以外的广大工人和农民的劳动报酬所占比重更低。在其他国家里，工人和农民在工会和农会的组织下通过集体谈判完全可以争取到应有报酬，因为他们可以以罢工相威胁，而合法的罢工是法律所允许的。而中国现有体制尚无这样的机制，其实罢工是市场经济的通则。没有罢工机制，劳资关系显然是不平等的。处在强势地位的雇主只是依据良心来决定支付多少工资，所以必然造成普遍的工资低而工作时间长，也造成雇主能够在三个岗位上只安排两个工人的现象，而出现全社会就业困难的后果。占人口绝对多数的工人和农民收入太低，必然导致国内消费需求严重不足，也必然导致群体抗争、学费高、看病贵、房费高、就业难等各种社会问题。

说到这里，有人就会问：如果中国允许合法罢工是否就能改变贫富悬殊和就业难等问题呢？罢工机制是同高度民主制相匹配的，而同中国现有政治体制有冲突，会造成严重政权危机。关于罢工问题，将在后面展开叙述。

说到贫富悬殊问题及其原因，中央党校于 2006 年《学习时报》第 340

期刊登一篇题目为《关于效率、公平、公正相互关系的若干思考》的文章。这篇文章是中央党校的一个课题组的集体研究成果，由课题组组长，中国财政部副部长楼继伟执笔，课题组成员还包括中央党校常务副校长虞云耀，中国人民解放军装备指挥技术学院政委袁水春，以及甘肃省政协副主席崔正华等。《学习时报》是中央党校机关报，由江泽民题写刊名，报社坐落于北京市海淀区中共中央党校院内，报纸上的文章带有的官方色彩，是不会夸大中国社会矛盾的严重程度的。

这篇文章说，中国收入分配差距不断扩大，已经影响了社会稳定。另外，这篇文章还承认，中国在社会公平上存在问题，引起了一部分人对改革方向的怀疑。这篇文章在分析中国贫富差距的时候，总结了四个特点：第一，反应中国贫富差距的基尼系数为

0.46，收入分配相当不均。第二，收入差距拉开的速率非常快，一代相当于过去的好几代。第三，起点不公平。文章承认中国人民主要的不满是受教育的机会、享受医疗保健的机会、迁徙的机会等等的不公平。第四，同时也是最为严重的是过程的不公平。

综上所述，独树一帜认为，要想控制贫富差距扩大的失控局面，如果不从源头，即权力运行过程，以及劳资关系的公平性上进行改革，是不可能得到根本解决的，而这种改革不是经济体制上的，是政治体制改革。因为权力市场化(权力作为资本介入市场)是贫富差距形成的最主要的原因。由于权力的市场化，导致了大量的人仅仅因为社会关系、职位等一些特殊的条件升官发财。许多企业家都拥有公共权力背景，可以深入到政治中心左右政策，可以侵呑国有、集体企业，可以无偿使用公共财政资金和土地以及地矿资源，免费使用新闻媒体为自己宣传，而不拥有公共权力背景的企业在这样不公平的市场竞争中一个个惨遭淘汰。由于权力市场化，不应该富的人越来越富，不应该穷的人越来越穷。这样的循环，导致中国的贫富差距不断扩大。

第三节 非法占地和拆迁

在今天的中国，各种利益主体对土地的追逐，地方政府在经济建设和旧城改造的旗帜下，非法圈占违规批用土地，非法强行拆迁居民房屋，成为一种疯狂。大搞“造城运动”，无规划地成片开发土地，一次性将几平方公里、十几平方公里出让给一个开发商，造成大量土地资源被少数企业垄断，大片耕地被乱占滥用，低地价导致国有土地资产流失，令中央宏观调控政令成为一纸空文，也引起失去土地和房屋的居民民怨沸腾，愤起反抗。

一些官员把所有眼光全盯着土地，变着戏法将土地变成自己的摇钱树，或随意划拨土地，或违规出让土地，或私自征用土地，或滥用税费减免的职权，以至于土地领域成为腐败重灾区。贪官大都与土地腐败有关，成克杰、田凤山、慕绥新、马向东、孟庆平、杨秀珠、刘志华，无不是土地的“操盘高手”。据国土资源部公布的数据，1999—2005

年，全国共发生土地违法行为 1 万多件，涉及土地面积 30 多万公顷，4000

多万农民因征地失去或减少土地，其中一半以上处于既失地又失业的状态，成为上访投诉的主要力量。2006 年头 5 个月，国土资源部门共立案土地违法案件

25150 多起，涉及的土地面积达 12240 多公顷，同比上升两成。2006 年 6 月 27 日，国家审计署审计长李金华披露，2005

年在对高等级公路建设项目的审计中，在 21 个项目中发现当地政府和征地拆迁部门截留、挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费多达 16.4 亿元。

在这种形势下，从 2006 年 5、6

月开始，国土资源部接连发布了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，强令各市县政府对 2004

年以来已批准的房地产开发项目的取地方式、规划建筑面积、土地纯收益等 22 项内容，在一个月内予以公布。5 月 29

日，国家监察部和国土资源部派出联合调查组，联合查处五起严重土地违法案件：广东省清远市违法征收农民集体土地进行房地产开发，河南省郑州市龙子湖高校园区非法占地，山西省太原鸿富晋科技有限公司非法占地，河南省安阳市四季花香生态园非法租赁农民集体耕地，山西省山西万水物贸城和太原富丽装饰有限公司非法租赁农民集体耕地。检查组于

6、7 月赴山东、山西、浙江、河南、湖南、广东等六省作实地检查。6 月 1

日，国土资源部在南京紧急召开全国土地执法工作会议，要求“各地迅速行动起来，坚决查处严重土地违法案件”，对有案不查的地方，将追究一把手的责任，同时停止用地审批；国土资源部施出“铁腕”，下达硬性指标，要求省级国土资源行政主管部门，在

2006 年 6 月公开、依法、严肃查处3 起以上严重土地违法案件，年底前要达到起码 8

起。据国土资源部执法监察局透露，已经运用卫星图片执法检查，督促土地违法案件的处理。针对土地违法，国土资源部连发禁令，连查大案，在如此短的时间里密集出拳，掀起新一轮“整顿土地违法”风暴，可谓前所未有。很快一批以“土地腐败”为主要犯罪形式的贪官和不法奸商被送上了历史的审判台，其中就有天津市检察院检察长李宝金、安徽省副省长何闽旭、福建省工商局局长周金伙(已逃往美国)、北京市副市长刘志华，而在湖南，郴州市委书记李大伦因涉及在房地产方面的腐败行为也被“双规”。在中国，土地只有集体所有与国家所有两种形式。这一轮“整顿土地违法”风暴，重点查处对象是“以租代征”、调整规划规避国务院审批基本农田、违反国家产业政策供地、开发区再度扩张等四项内容。当前这些现象越演越烈。许多地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地出租给企业。“以租代征”最典型的特征就是“三个规避”：规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。许多地方政府和村干部压低补偿标准，以极低价格从农民手中买地，又以高价转卖给开发商，靠农民的命根赚钱，还以种种名目截留、挪用、拖欠失地农民的征地补偿费，将土地当成“第二财政”。据统计，一些市、县政府的土地出让收入已占到本地财政收入的

40％左右，但更大的获利者仍然是开发商。地方政府从土地中获取暴利，这就使得开发热无法降温，民众利益不可能不受损。地方政府既不是保持中立，也不是维护弱势群体的利益，而是和开发商一起掠夺弱势群体的利益。这是极不正常的现象。

治理非法占地和拆迁问题，有人说关键是如何赋予被征地和房屋者更多的知情权、参与权、监督权、申诉权，规范政府行为，建立征地管理中征地事务与征地裁决相分离的征地程序。还有人建议建立征地补偿费预存制度，征地单位在将用地报批材料报给省国土资源行政主管部门之前，要把预计需要的征地补偿款(土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等)，足额预先存入征地补偿款专户，确保征地补偿款能及时足额兑现。国家也明确规定，对被征用耕地的赔偿金，应当公开举行听证会，广泛征询村民意见，依法确定补偿标准和补偿方式。但实际情况是，在征地和房屋拆迁立项中，在土地交易中，居民总是毫不知情，违法占地和拆迁者常常是采取强制行动，粗暴对待不服的居民，动用警力强制动迁。他们常常自定方案标准，强迫居民接受，即便是少得极不合理的赔偿，有时还要被克扣，甚至打白条。人们不明白这些人为啥能够置上述程序、制度和标准于不顾。

独树一帜认为，在经济发展较快的时期，需要大量占用土地和拆迁房屋，如果依法进行，是不会造成严重社会问题的，但由于上级政府对下级政府的控制不力，尤其是政治发展滞后才造成上述问题。这些问题本质上属于政商勾结、官商勾结掠夺民众利益的问题。其中的政商勾结的问题是能够通过强化政府治理，如上述整治行动，加上配之以长效机制是能够克服的，因为在共产党一元化领导下，治理中下层政府的问题还是有效的。但是根治官商勾结的问题就没有那么容易了，这需要依靠强有力的独立的并受到强力监督的司法体系，而没有独立的媒体和反对党派的监督，司法独立就做不到，司法就没有力量甚至自身先腐败。在这种情形下，面对巨大诱惑，那些如脱缰野马似的官员想不腐败都难啊！

第四节 群体抗争

德国前总理施密特刚写一本有关中国的新书，名为《邻居—中国》。2006 年

9 月 24 他在汉堡作有关中国的报告时说：“中国目前神速的发展，必然会使一些

西方国家敏感，那很正常。中国政府不必过多地考虑西方人的看法，更应该注意

的是本国民众，防止社会矛盾激化，尤其是党内的专权和腐化问题。”

2005 年 7 月 7 日，中共中央组织部副部长李景田在国务院新闻发布会上坦

言，当前中国改革和现代化建设进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发

生了一些“群体性事件”。李景田特别纠正了国外记者所谓“骚乱”的说法，而

代之以“群体性事件”，受到全世界媒体瞩目。

中国正处在经济快速发展的时期。2003 年，中国人均 GDP 突破 1000 美元，

按照国际经验，发展到这一阶段正是社会矛盾的凸显期。2005 年中国发表的《社

会蓝皮书》表明，从 1993—2003 年间，中国“群体性事件”数量已由每年 1 万

起增加到 6 万起，参与人数也由约 73 万增加到约 307 万。从有关媒体的公开报

道看出，“群体性事件”的发生地点遍及大江南北。

北京大学公法研究中心主任姜明安教授说：“目前中国处在急剧的转型期，

注重发展效率和激励机制，不注重公平和公正。分配不公导致了‘群体性事件’

容易产生。”公安部 2004 年统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改

制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。

独树一帜认为“群体性事件”剧增的背后，是处于相对弱势地位的民众对社

会不公、官员腐败等恶劣现象的强烈不满，要减少“群体性事件”的发生，避免

其所带来的更大危害，政府必须在现有政治体制内建立弱势群体的利益诉求通道

和司法保障机制，还有危机处理机制。危机处理要防止一些官员使用杀人武器对

付群众和平抗争，以及局部和暂时性失控事态。水枪比机枪好，橡皮弹、催泪弹

比钢铁弹好，隔离铁马比坦克大炮好。以上这些都是治标的办法，人民必须要形

成治本，即政治体制改革的共识，才能真正控制中国群体抗争事件频发的局面。

这不能依赖党和政府，而是要全国人民来承担的。

第五节 自然环境恶化

中国国务院《中国的环境保护(1996—2005)》白皮书，系统介绍了过去 10

年间中国为保护环境而进行的不懈努力，同时也指出，中国环境形势依然十分严

峻。由于经济的快速增长，在给人民带来更加富足生活的同时，也给中国的环境

保护工作带来了前所未有的压力，虽然做出了种种努力，但中国自然环境总体恶

化的趋势，并未得到有效遏制。白皮书还说，1970 年代末期以来，随着中国经

济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集

中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量

不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。

根据中国国务院发展研究中心金三林博士于 2006 年的披露，2005 年，废水

排放量比 2000 年增长了 26.3％；二氧化硫排放总量不仅未按计划比 2000 年减少

10％，还增加了 27.8％；工业固体废物的排放量不仅没有比 2000 年下降 10％，

更是增长了 64.2％。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为 40％，远远未

达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的

超过 1/5。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。鉴于环境问题的严重性，

国家“十一五”规划提出了“主要污染物排放总量减少 10％”等约束性目标。

按照这个目标，主要污染物排放总量年均要减少 2％。然而 2006 年上半年全国

主要污染物排放情况是：工业废水排放量为 120.4 亿吨，同比增长 2.4％；COD

排放 689.6 万吨，同比增长 3.7％；二氧化硫排放 1274.6 万吨，同比增长 4.2％。

可以说，环境质量总体上仍趋恶化。金三林说：在中国目前的技术与劳动力素养

条件下，制造价廉物美商品很大一部分是靠牺牲资源、环境、劳动力质量与消费

水准的提高来实现的。他说环境保护工作尤其需要政府发挥作用，而中国环境质

量恶化的根源恰恰在于事实上存在的政府失灵。

中国国家环保总局副局长潘岳于 2005 年在接受德国《明镜周刊》采访时说：

如果环境问题不能得到改善，中国的经济奇迹很快就要成为过去。世界十大环境

污染最严重的城市当中有一半在中国，更加触目惊心的事实是：三分之一的中国

地区降过酸雨、七大中国河流中有一半污染严重、四分之一的中国居民没有清洁

的饮水源、三分之一的城市人不得不呼吸着污浊的空气、经过环保处理的城市垃

圾只占不到 20%……环境污染也提高了生产成本，造成的经济损失占到国民生产

总值的 8%到 15%，而人民的健康代价更是无法估算。单说北京，70%至 80%的

癌症病因与环境有关，尤其是肺癌，已经成为居民的第一大死因。

中国现代化战略研究课题组 2007 年 1 月 27 日发布的《中国现代化报告 2007》

指出，2004 年中国生态现代化水平指数为 42 分，在 118 个样本国家中排第 100

位，中国正处于生态现代化的起步期。为反映一个国家生态现代化的相对水平，

专家确定了包括人均二氧化碳排放、生活废水处理率、森林覆盖率、有机农业比

例、安全饮水比例、可再生能源比例、长寿人口比例等 30 个指标在内的生态现

代化指数。用这一指数衡量，2004 年，瑞士等 15 个国家处于生态现代化的世界

先进水平，西班牙等 37 个国家处于世界中等水平，巴西等 40 个国家属于初等水

平，中国等 26 个国家属于世界较低水平。报告指出，中国自然资源消耗比例大

约是日本、法国和韩国的 100 多倍；中国工业废物密度大约是德国的 20 倍、意

大利的 18 倍、韩国和英国的 12 倍；中国城市空气污染程度大约是法国、加拿大

和瑞典的 7 倍多，是美国、英国和澳大利亚的 4 倍多。

有人说环境质量总体恶化的原因是经济增长速度较快，是污染排放强度较

高，是资金投入不足、环保意识与技术落后、环保产业不发达。独树一帜认为这

些说法没有错，但也没有说到病根上。

其实问题的根源在行政体制和政治体制两方面。其中一方面，在不能改革现

行政治体制的情况下，进行简单的行政体制改革就能较大程度地缓解自然环境恶

化的状况。大家想过这样一个问题没有？中国的环保部门到底是干啥的？是环境

监督部门还是环境管理部门？这个定位不确定是极其严重的错误，他是裁判员还

是运动员？当裁判员吃香时他是裁判员，但一不留神，他却在他自己裁判的场上

充当起了运动员。独树一帜不是存心要让环保部门好看，实在是因为环保部门定

位的不确定性的恶果太严重了。如果它是环境监督部门，它就只需要如实反映环

境状况和对破坏了环境的人及时查处，没有反映和查处是失察，反映失实或查处

失误是错察，失察和错察都要承担责任。如果它是环境管理部门那就相反，你要

管理好那里的人们对环境有破坏的活动，如果有人破坏环境，你即便是制止了也

要承担一定责任，如果你没有制止而被监督部门查出，将承担更大的责任。按照

这种设计，国家环保总局应该改为国家环保监督局，好比是裁判员，他向各地派

出分支机构，人财物一律由中央政府承担，他们只有监督职责，而无管理职责，

其权力大到能查处在环保上失职的省长。地方各级政府所设立的环保部门是环保

管理部门，好比是运动员。环保部门定位不确定，在这两种角色中游离就会把一

切责任推得干干净净，还会把一切利益捞得完完全全。在这种自己监督自己的机

制中，无论环境恶化到何种程度，都不必承担责任，说自己如实反映就是尽到了

责任，还要求政府投入资金以便治理，对下还能罚款，排污者越多，所获得的罚

款数就越大；环境好转时，说自己治理有功，要求论功行赏。其实什么活都不做，

也能赚得盆满钵满。这种情形用运动场打比方是最好理解，运动员们比赛时，没

有裁判，或者裁判看不到全局，或者裁判不公，或者判罚不力，都会让场上立即

混乱不堪。

国家环保总局环境监察局局长陆新元说：目前，环境执法体制存在的突出问

题是横向分散、纵向分离、地方分割。突出表现在:一是基层环保部门难以克服

地方保护主义。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。2004 年查处的 208 件

违规环保“土政策”，全部集中在市县。而环境执法人员主要集中在市县，现有

国家、省、市、县四级环境执法监察网络的 5 万人环境执法队伍中，市、县级占

全国总数的 99％，这部分人员的位子、票子均受到地方政府的制约。二是环境

监察队伍执法地位不明确。绝大多数省级、地市级、县级环境监察执法机构是事

业单位，没有直接的法定执法权，《行政许可法》的实施，事业单位执法只能通

过委托进行，极易造成行政诉讼。2004 年仅 12 个省的环境执法受阻就达 4000

多起，发生暴力抗法 120 多起。2005 年据 15 个省统计发生暴力抗法事件 130 多

起，有的环境执法人员被打致残。三是地方间环境纠纷难处理。2005 年，全国

发生环境污染纠纷 12.8 万起，其中相当一部分是跨界污染。在处理跨界污染时，

往往是各说各的理，各拿各的证据，很难处理到位。从陆新元的讲话上，已经证

实独树一帜的上述判断，中国的环保部门既是裁判员也是运动员，国家没有建立

起独立于地方政府的全国环保监督体系，他们没有能力面向各级政府，而是直接

同排污企业打交道。这种体制必然会导致环境恶化。

以上谈的是从行政体制上克服环境恶化的办法。要想根治环境恶化的问题就

必须进行政改，这是由信息社会高度发展的生产力要求所决定的，因为只有高度

民主的政治体制才能适应这个时代的生产力发展水平。

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4楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:40 只看该作者

第三章 历史潮流

中国政治民主化，即从低度民主政治体制向高度民主政体的发展，即政治体制改革，是中国历史潮流所决定的。要想深刻认识这一问题，首先要破除一种不准确的认识或偏见，就是对中国现政和中国共产党的偏见，那就是许多人所认为的中国及其共产党没有民主因素。这些人把共产党看成一成不变，更想不到共产党是能够创造高度民主的新型体制的。

一、中国的历史是从专制走向民主的历史

中国专制主义和中央集权制度的建立与演变过程是：萌芽于战国，韩非子提出建立专制主义中央集权的理论，商鞅变法，规定废分封，行县制，实行中央集权制度；建立于秦朝，确立皇帝制、三公九卿制、郡县制，颁布秦律；巩固于汉唐，实行刺史制度、察举制度和完善科举制。由于这些日臻完善的政治体制，和这一体制中蕰含的民本主义思想基础，适应了农业社会的生产力要求，才使中国不断强大和称雄于世界，以至于没有顾及世界的发展和变化。到中国明清时期，西方各国纷纷进入工业时代，并采取与之相适应的民主政治体制，政治、经济、军事实力超过拒绝变革的中国。晚清时期，在西方学说传播和冲击下，人民争取民主变革的斗争此起彼覆，辛亥民主革命终于推翻君主专制制度。

中国民主政治思想萌发于明清之际。康有为、梁启超等维新派主张兴民权，实行君主立宪制，开始了人民参与政治的时代，开创了民主政治先河，也是将思想理论变为政体制度的改革运动，由于专制主义势力的进攻而失败。孙中山领导的辛亥革命，结束了君主专制制度，建立民主共和国，颁布《临时约法》，确立三权分立、责任内阁制，从此民主共和的观念深入人心，这是中国民主政治建设中的伟大成果。袁世凯破坏民主政治，武力镇压国会，复辟帝制。孙中山为维护民主共和制度组织进行二次革命、护国运动、讨逆斗争、两次护法运动。中国人民为民主献身的革命先烈和仁人志士不计其数。

二、共产党的历史是争民主和探索民主的历史，也是为民主奠定基础的历史由于当时执政的国民党内部分人的专制主义思想的祸害，使共和政体有名无实。中共自 1921

年成立时起即以推进中国的民主政治为己任，“二大”制定民主革命纲领提出“统一中国为真正的民主共和国”，1949

年建立中华人民共和，制定《共同纲领》规定国家的权力属于人民，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，虽然由于各种原因，没有实行具备多党派监督和轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等特征的西方高度民主的制度，但也始终把人民主权的原则写入了党章和宪法，为政治体制从低度民主向高度民主改革确立了法律原则。

中共的民主政治建设为以后的政改积累了一定经验教训。专制主义虽然不能公然登堂入室，却以阶级斗争、个人崇拜和“文化大革命”的面目祸害人民，这都是深刻的教训。1978年后，恢复了政治协商制度，人民代表大会加快立法进程，《宪法修正案》把“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”写进宪法，扩大基层民主，实行农村村民民主自治制度。这些都是走向民主的有益探索，也是在低度民主范围内所实施的卓有成效的政治体制改革，为政治体制从低度民主向高度民主改革奠定了实践基础。

改革开放，实行经济体制改革，用市场经济制度取代计划经济制度，加入世界贸易组织，使经济获得快速发展，同时解放了社会生产力，也解放了人们的思想，使中国快速步入工业时代和信息时代，让中国人民加快走向世界，在思想、信息和经济上融入国际社会，民主、自由、平等和人权等价值观深入人心，充实了中国传统道德体系，为政治体制从低度民主向高度民主改革奠定了道德、知识、思想、信息和经济基础。因此人民的力量越来越强大，素质越来越高，民主呼声越来越强烈。

所以，那种认为共产党反对民主，人民的素质不适应民主的说法是错误的。

三、从经济体制改革到政治体制度改革是必然趋势

1986 年，邓小平说：“1980 年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”并且明确提出应该把政治体制改革“作为改革向前推进的一个标志。”“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。”他甚至将政治体制改革提到了关系整个改革成败的高度，他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法?从这个角度讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”“对于改革，在党内、国家内有一部分人反对，但是真正反对的并不多。重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求。”“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”结合邓小平的意见，1987年 10 月召开的十三大报告提出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”  

以上邓小平的谈话和十三大报告中，关于政改的必要性和目标，都早己成为人们的共识了。然而时过二十年，改革虽然取得一些进展，但这样的政改目标还没有实现，以至于出现严重社会问题剧增和失控的局面。

经济体制改革，能够摸着石头过河。而政治体制改革，显然因为河水太深，难度和风险太大，不允许摸着石头过河。难度方面，前面已经论述过，中国政改是世界难题；风险方面，政改就要彻底修改宪法，成功的政改及其制宪，是引领国家彻底走出困境，是改革后短期内不必再行改革的，而不成功的则会给国家带来灾难或者隐患，所以政改和制宪的门槛通常都很高。然而难度和风险再大，也是要过河的，总不能把中国人都困死在大河这边。因为别的国家大多早都过河了，中国迟迟不能过河，实在是我们中国人的耻辱和悲哀！

四、阻碍民主进程的因素只有专制主义

虽然权力过分集中、个人专断、家长制、一言堂、个人崇拜、特权、垄断权力、党政机关家族化、任人唯亲、裙带关系、领导职务终身制、猫鼠关系等等，都是目前专制主义的表现形式，而且专制主义的势力范围还很大，很顽固，是与旧体制相伴而生的，是帝王思想的残余。但是专制主义也有其脆弱的一面。首先，中国目前的专制主义是不合法，违背道义，见不得阳光的，是党和国家坚决反对的，是广大人民所唾弃的；其次，专制主义并无深厚的根基，既无封建世袭的皇权、贵族身份，也无宗教、民族、阶级作为靠山，而且没有有力的理论支持；第三，在旧体制中，绝大多数搞专制的人，是不情愿的，是被动适应的，是从众心理使然，因为旧体制是产生这些专制主义的温床。所以在旧体制中盛行的专制主义是否会抵制民主进程？专制主义是否有能力抵制民主进程？这完全取决于政方案及其动员起来的人民的支持力量，如果民主正义力量足够强大，那么专制邪恶势力就会土崩瓦解，飞灰烟灭。一些原来搞专制的人也许会成为推进民主的功臣。

既得利益者是否会阻碍民主进程？这说的是在旧体制中做大官、发大财的这些人。这些人中间专制思想严重的当然可能并且也是最有实力阻碍民主进程的。但这些人中间也不乏看破旧体制弊端，对旧体制中的黑箱、阴谋、腐败、恶斗、暴力、政变感到恐惧，力主改革成为改革旗手和民主精英的栋梁之材。但这种情况必须是政改方案，及其动员起来的人民的支持力量足够强大时，才有可能出现。总之，阻碍民主进程的因素只有专制主义，认为是共产党或者是既得利益集团的观点是有失偏颇的。

五、建立高度民主的政体是实现国家统一的最佳途径

如果台湾海峡能够实现和平统一，那么，以什么具体形式统一更符合包括台湾在内的全体中国人民的愿望呢？

2006年，台湾一位政治家在接受《国际先驱论坛报》专访时，再次重申了其在两岸关系上的一贯立场，即“大陆实行民主政治是两岸统合的基础与前提”。虽然说将大陆的“民主化”设为两岸统一的前提，似乎不太妥当。但是，这既反应了台湾多数民众，尊重台海两岸同属一个中国的历史与法律事实，也反应了其对高度民主政治体制执着的信念与追求。要求在自己的国家普遍实行民主政治，这一诉求的正当性不容否认。台湾的《国家统一纲领》规定：“中国的统一，应以发扬中华文化，维护人性尊严，保障基本人权，实践民主法治为宗旨。”经过这些年的改革开放，大陆绝大多数民众的政治思想水平已经获得普遍提高，认识到进行高度民主的政治体制改革是大势所趋，是解决长期困扰中国的政治与经济之间的矛盾、各种社会问题和两岸和平统一问题的根本出路。  

联邦民主体制成功解决了许多国家的统一问题。当今世界上的联邦民主体制国家，多数是在原来就存在的两个以上共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家重组成联邦共和国的。许多国家是由邦联制转化成联邦制国家的，如美国。历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。邦联作为国家之间的联盟，实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有统一的行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力，因为加盟成员的政治、行政、经济、司法这些重要权力不受邦联节制，而且握有军事实权，外交上的独立性也很强。邦联是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，比较脆弱，既不是一个统一经济体，也不是一个统一的政治体，也不是一个统一的法律体系，只是在防卫上有所联合，所以成员间容易产生磨擦、猜忌、争斗、战乱、分裂等问题。联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成的一种紧密的共同体。比较成功的是美国。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明确地划分了共同体与加盟成员的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接由全体公民授予权力、分权制衡的完备的共同中央政府，从而将邦联制改造成了联邦制国家。联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。瑞士就是这方面的典范，在瑞士联邦境内，生活着具有不同民族、宗教，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的统一国家。德国采取联邦民主体制的方式将原东德和西德成功统一起来，就更显示联邦民主体制在解决国家和平统一问题上的巨大作用。

六、民主化潮流中缺乏政改理论思潮

通过以上分析，我们应该能够认识到，中国的民主潮流虽然波澜壮阔，却始终缺乏“核心枝术”，即具有足够说服力的政体改革方案方面的关键理论。缺乏“核心枝术”，政体改革即便是找到大致方向—西方民主或类似的高度民主，还是没有真正完成民主制度的中国化的理论问题，而政改又不能像经济体制改革那样摸着石头过河，所以就出现了政改盲动、盲目指责、进展迟缓的种种现象。如果有了“核心技术”，就有了明确参照系，可以借此看出旧体制的差距；如果有了“核心技术”，目标才能真正明确；如果有了“核心技术”，才能以此召唤人民投身于政改大业之中；如果有了“核心技术”，人民才能借此衡量谁在推进谁在阻碍民主？谁在夸夸其谈？那么，如何才能得到“核心技术”呢？要有人设计并拿到人民中去锤炼，这个过程就是政改理论思潮，这是中国民主化历史潮流中不可或缺的关键因素。

第四章 世界潮流

西方国家从 17、18

世纪发展起来的一套民主体制，它是解决人类社会长期以来的国家、社会权力冲突的根本出路。过去的人类社会都是在不断地争夺政权和土地的战争、纠纷中走过来的。为了争夺政权，不断地发生残酷的战争、谋杀、阴谋政变等等，政府和老百姓之间发生冲突以后，老百姓没有办法表达时只有忍耐，忍到一定程度就暴动，揭竿而起，来推翻那个政权，就发生战争，过去的历史都是这样的。到近代以来，人民找到了一种和平解决权力交接的新办法，就是民主的选举，真正实现民主的国家是没有以前的那种冲突的。人们要想改变政策，就通过投票的方式，组织政党的方式，争取多数人的支持后组成一个政府推行自己的政策，不需要用鲜血和生命来改变政策了，这就叫政治文明，这已经是世界潮流。

一、中国不能不顺应世界潮流

全球进入工业时代之前，中国由于其政治、经济优势，所以能够自外于国际社会。但随着世界各国纷纷步入工业时代，尤其是信息时代之后，全球经济开始了迅猛而深刻的变革，这场变革对各国政治、经济、军事及在国际中的地位进行着调整。伴随着欧洲联盟的成立、欧元的启动和全球范围内的区域经济一体化和各国政治的民主化的浪潮，国家边界已经无法阻挡资金、技术、人才、观念、信息和知识的交流，尤其是政治经济体制经验的分享。而且，伴随着商业活动和社会交往的国际化，以互联网络为代表的现代通讯技术正在冲破不同社会制度、不同意识形态国家之间的森严壁垒。不仅资金没有国界，哪里增值的潜力最大，资金就以最快的速度流向哪里。而且，经济方面的变革正在不断推动民主观念在世界范围内迅速地扩展，使那些固守落后政治的统治者感到前所未有的压力。

经济全球化、自由市场经济的迅速扩展正在把所有实行市场经济的国家纳入全球市场经济体系。世界贸易组织不仅是这一过程的产物，更是这一过程的推动者。这个组织制定的经济规则在全球取代各国经济政策。中国要求加入世界贸易组织的持续努力反映了中国希望尽快把自身纳入全球化经济体系的热切愿望。中国在东南亚经济危机中通过国际组织提供帮助和承诺人民币不贬值，意味着中国自愿对全球市场经济秩序负起责任。这反映中国无法自外于世界潮流，正在顺应浩浩荡荡的全球化进程。

二、民主是世界潮流

根据总部位于美国的国际人权组织自由之家（Freedom House）在其 2001

年发表的《世界自由纵览》中提供的研究报告，如果按今天的标准衡量，1900年可以说没有一个国家算得上民主国家。而到 1950 年，全球 80

个政治实体中就有22 个（28%）是民主国家。1974 年，全球第三波民主化浪潮开始之际，有 39

个民主国家，但民主国家在全球所占的比例基本未变（27%）。而到了 2000 年 1 月，就有 120

个民主国家，在世界历史上是绝对数量最多，比例（63%）最高的年份。20 世纪可以说是民主世纪，民主是 20 世纪和 21 世纪的世界潮流。

自柏林墙倒塌和 1990 年代初期苏联解体以后，民主已成为世界上的主流政体形式。到 1991 年底，全世界半数国家都实现了最起码的选举民主制度。到

1990年代中叶，这一比例上升到 2/3，并一直保持了几年。民主制度呈现惊人的扩展情形。美国国务院在其 1999 年度关于人权状况的国家报告（1999

Country Reportson Human Rights Practices）中，把民主和人权确认为第三种“普世的语言”

(另两种是货币和互联网)。这份报告预想，新兴的跨国人权活动者(包括公共机构和私人)网络（the emerging transnational network

of human rights actors）已在形成某种“国际性市民社会（international civil

society），将维护全世界的民主制度，及推进包含在《世界人权宣言》中规范”。

自由之家将民主政体按民主程度不同分为选举民主制与自由民主制。选举民主制（“electoral”

democracies），最起码要达到：主要的政治权力职位，应该由竞争性的政党之间进行的定期、自由、公正的选举所产生的人来担任，通过这些选举，能够产生一个有效的政府。自由民主制（liberal

democracy）则不仅要包括选举产生权力，还应包括：信仰、表达、结社和示威自由；免于政治恐怖和非法监禁；实行法治，所有公民在法律面前平等，并依正当程序接受法律处置；司法

独 立 于 政 治 ， 维 持 中 立 立 场 ， 并 有 其 它 制 度 （ institutions of “ horizontal

accountability”）约束权力的滥用；一个开放、多元的市民社会；文官控制军队。

1999—2000        年按地区和文化群体划分的选举民主国家和自由民主国家分布表  

地区 国家数 选举民主国家数（百分比） 自由民主国家数

（百分比）

西欧与英语国家 28

拉美与加勒比地区 33

28 (100%)

29 (88)

28 (100%)

16 (49)

南美

12

11 (92)

4 (33)

中东欧和巴尔干地区 15

14 (93)

9 (60)

前苏联

12

5 (42)

                0     

亚洲(东亚东南亚南亚) 26 12 (46)

3 (12)

太平洋岛国

11

10 (91)

9 (82)

非洲(撒哈拉以南) 28

20 (71)

22

                    5 (18)     

中东和北非

合计

阿拉伯国家

穆斯林国家

19

192

16

41

2 (11)

120(63)

0

8 (20)

1 (5)

                71 (37)     

0

                0     

显而易见，中国既不在选举民主制国家之列，更不在自由民主制国家之列。

那么经过建国之后近 60 年，尤其是改革开放后的民主法制建设，中国在全球民

主化进程中到底处于什么位置呢？

自 1972 年开始，自由之家对世界各国（地区）的政治自由和公民自由程度

进行评级，评出 1 至 7 级，1 级自由程度最高，7 级为最低。2007 年，中国大陆

政治自由程度被该组织评为 7 级，公民自由程度为 6 级；台湾政治自由程度为 2

级，公民自由程度为 1 级。

2007 年，英国时事周刊《经济学家》的特刊《2007 年的世界》统计的全球  

民主主义排名，以选举过程、政府功能、政治参与程度、政治文化、公民自由等

5 个领域的 60 个指标为标准，排列了各国民主主义指数。《经济学家》将世界 167

个调查对象（165 个国家+2 个地区），按民主主义指数（分值 10—0 分）排名：

1. 瑞典 9.88 分，2. 冰岛 9.71 分，3. 荷兰 9.66 分，4. 挪威 9.55 分，5. 丹麦 9.52

分，16. 西班牙 8.34 分，17. 美国 8.22 分，20. 日本 8.15

分，23. 英国 8.08

分，24. 法国 8.07 分，29. 南非 7.91 分，31.韩国 7.88 分，32. 台湾

7.82 分，34.

意大利 7.73 分，35. 印度 7.68 分，42. 巴西 7.38 分，78. 香港 6.03

分，102. 俄

罗斯 5.02 分，112. 伊拉克 4.01 分，138. 中国 2.97 分，167. 朝鲜

1.03 分。

以上这些基于全球政治实践的统计和研究结果，是动摇专制主义者立场，鼓

舞人民民主意志的最有力证据。

民主来自于西方，被称为西方民主，是历经三百年实践进化，尤其是最近一

个世纪中被多数国家所采纳，是被实践充分证明优越于其他任何政治制度的。西

方民主的这一价值是不可否认和回避的。它意味着各国只能在它的基础上改进，

而不能否定它的基本要素，更不能违背它的本质，纵然你的国家有再多的特殊性。

任何对它基本要素的改进，都要慎之又慎。这一结论对于问题缠身，试图改革的

国家来说是极其重要的。既然政改不能摸着石头过河，那么别国的经验就尤其珍

贵。

有比较才有鉴别，如果只进行纵向比较，中华人民共和国自建国以来，民主

化进程是卓有成效的，但是与全球民主化水平相比，中国必须奋起直追，才符合

国家整体发展的需要，才能在全球政治、经济、军事、文化竞争中处于不败之地。

三、中国应该在全球掀起第四波民主化浪潮

从国家整体发展需要出发，按照改革开放进程的要求，为适应全球民主化潮流，中国有能力也有义务，带头在全球掀起第四波民主化浪潮，以改变与中国大国地位不相称的政治形象。全球第四波民主化不一定走前三波的老路，因为走老路就有可能无法产生超越老牌民主国家的优势。要走出一条将西方民主制度与本国具体实际相结合的民主化道路，既不是全盘否定旧体制，也不是全盘西化，而是靠放大旧体制的优势，借鉴西方民主制度的经验，用民主和监督来消除旧体制劣势的改革新思路，建立“青取之于蓝而胜于蓝”的民主体制。

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第二篇 政党体制

在高度民主的政治体制中，政党体制同选举制度、国家体制有千丝万缕的联系。所以，独树一帜在向你介绍自己设计的新的政党体制时，还必须简述选举制度和国家体制大背景。

第一章 多党派竞争

一、没有多党派竞争就没有现代民主制度

在当今世界，政党的存在已经成为一个十分普遍的政治现象。在全部

170个左右国家中，除西亚、南亚的科威特、沙特阿拉伯、阿曼、阿拉伯联合酋长国、卡塔尔，巴林、尼泊尔、不丹及大洋洲的汤加、西萨摩亚等屈指可数的政教合一的王国、酋长国外，其他国家都有政党存在，有些国家的政党竟达数百个之多。正是这些大大小小的代表着不同阶层利益的政党占据、活跃在各国的政治舞台上，操纵或影响着各国的政局。

在实行高度民主体制的国家中，人民自由组成政党，经由政党控制国家。大量的选举事务如动员和组织公民参加选举，组织和监督政府、司法机关等各种国家机构，直到管理国家、制定政策，都是由政党扮演着最关键的角色。国家就像一部政治机器，政党就是这台机器的发动机。民主就在于人民既能够自主制造这部发动机，也能够定期和不定期改进这部发动机，以使国家机器更符合人民的意愿。每个政党都是通过争取更多选民的支持，来战胜其他竞争对手的，并且在动员和组织公民参加选举时监督其他政党遵守选举规则。所以，除极小的国家以外，如果没有多党派竞争，国家就不可能有公正的选举，也就没有现代民主制度。多党派竞争包括政党（党派）间的监督，通过选举的得票多少争夺政权，以实现轮流执政。多党派竞争由于在民主政治中具有发动机的作用，所以比民主政治中的其他要素更关键更重要，是打开民主大门的钥匙。中国曾经拥有这把钥匙，可是，没有把握好。

鸦片战争后，以多党派竞争为主的西方政治观念传入中国，对中国的有识之士产生了重大的影响。梁启超等人就明确指出：“文明之国，但闻有无国之党，不闻有无党之国”；“天下不能一日而无政，则天下不能一日之无党”。梁启超不仅对欧美及日本的政党活动着意介绍，更屡次撰文阐述两党竞争的政治理论。梁启超、康有为等改良主义者一致赞成两党政治，认为应以英美为师，建立两党形式的多党派竞争政治制度。革命党人孙中山、宋教仁等也主张两党政治。宋教仁在起草《国民党宣言》时即明确表示一国只宜两大政党对峙，政党政治最好的运作方式是两党竞争。孙中山认为：“国民见在位党之政策不利于国家，必思有以改弦更张，因而赞成在野党之政策者必居多数。在野党得多数国民之信仰，即可起而代握政权，变而为在位党。盖一党之精神才力，必有缺乏之时；而世界状态，变迁无常，不能以一种政策永久不变，必须两党在位在野互相替代，国家之政治方能日有进步。”

二、中国历史上多党派竞争制度失败的原因

1912 年 3 月，孙中山以临时大总统名义颁布《中华民国临时约法》，规定“中华民国之主权，属于国民全体”。袁世凯上台后，于 8 月宣布临时参议院通过的《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》和《众议院议员选举法》等法规。《国会组织法》规定国会由参议院和众议院组成；参议院议员 274 名，分别由各省议会选举各 10 名，蒙古、西藏、青海、中央学会及华侨的选举会共选 54 名组成；众议院议员 596 名，按每 80 万人口产生一名议员的原则由各省及地区选举产生；两院共同行使立法权。《选举法》规定采用“限制选举制”，主要的内容大致是：凡年满 21 岁的男子，在选区内居住 2 年以上，并具备下列条件之一者，有众议员及省议员的选举权，这些条件是：（1）每年纳直接税 2 元以上；（2）有500 元以上的不动产；（3）小学以上毕业；（4）具有小学以上文化水平。而取得众议员及参议员当选资格者年龄要分别在 25 岁及 30 岁以上。众议员的选举分初选及复选两阶段进行；初选以每县为各选区，复选由若干初选区组成；先在初选区内按应选议员名额之一定比例选出“初选当选人”若干，再集中“初选当选人”于复选区进行选举，分别产生众议员及省议员。参议员则由省议会主要在省议员中选出。可以看出，选举法有很大局限性，如占人口一半的妇女被剥夺了选举权和被选举权；财产限制则把许多贫苦民众拒于政治生活的大门之外。然而，占人口近        10％的登记选民参加选举，这毕竟是中国破天荒的第一次，多少反映了辛亥革命的民主精神。  

选举法公布后，各政党即掀起了竞选浪潮。宋教仁对国民党人士说：“我们要停止一切运动，来专注于选举运动。”宋教仁为此南下各省布置竞选工作。共和党向党员发出《选举须知》等材料，说选举之成败不仅是全党的问题，而且是全国的命运问题。统一党为竞选而耗巨资突击发展党员，说“无论用何项手段”，都以不让国民党获胜为原则。各党在竞选活动中通过竞选演说等活动宣示本党政纲，以博得选民支持。1913

年 2

月，大选结果揭晓，国民党大获全胜。孙中山在上海国民党人举行的茶话会上发表演说时说：“本党将来担任政治事业，实行本党之党纲，其他之在野党，则处于监督之地位”；宋教仁更是踌躇满志地展开种种活动，“以期造成议院政治”，甚至秘密酝酿，选举黎元洪取代袁世凯为总统。袁世凯把国民党即将组建的内阁看成是对其权力的严重挑战和极大威胁，他不甘做无实权的总统，决心破坏内阁制原则以阻止国民党组阁，一方面派人刺杀宋教仁，使国民党丧失头脑；一方面加紧收买国民党党员，使国民党分散分化；再一方面加紧推动其他政党合并，使其能与国民党抗衡。袁世凯在正式当上大总统后，于

1913 年底宣布国民党为“乱党”，并下令解散国民党。1914

年初，袁世凯又下令解散国会。至此，民初多党派竞争的民主政治彻底失败，才有后来的复辟帝制、军阀混战、独裁统治、遭受日本帝国主义侵略。

民初民主政治失败的原因主要在于：时间太仓促，导致实行民主政治的最基

本的条件都不具备，当然孙中山也承认，主要是军事条件、治安条件、司法条件、

经济条件和政治思想理论条件都很差，而且太缺乏群众基础，也没有建立起中立

的选举监督组织。1911 年，辛亥革命推翻了统治中国数千年的帝王专制制度。

1912 年建立民国政府，1913 年初即举行大选，所选举的国会于 1914 年初被袁世

凯下令解散。在当时落后的交通和信息条件下，恐怕还有许多群众还不知道皇帝

已经被推翻，不要说让他们知道什么叫做民主选举了。当时的政党并没有法规规

范，少则几人、多则几十人、几百人，几乎与普通民众无缘。参加政党的多是社

会名流。他们被邀请或拉拢便参加一个政党，受到别的政党邀请可以照样同意。

黎元洪参加的政党组织就有 9 个，伍廷芳甚至挂名于 11 个政党。各党派的斗争

往往不是凭借政见的优势和选民的支持，而是借助武力威胁。共和党为了选举覃

寿堃当省议会议长，不惜动用军警，百般威胁议员，有的甚至拿出手枪向议员射

击。1912 年底，国民党特派员于德坤被贵州军务司长刘显世派人暗杀，孙中山

致电袁世凯，要求严惩凶手，北京政府却不了了之。各个政党尔虞我诈，用暴力

手段排除异己。民初多党派竞争的民主政治的实践，要算是全人类最仓促的一次

民主实践吧，所以它的失败就不足为奇了。

在此希望今天的人们要吸取教训，但是，不必对民主望而生畏。自 1914 年

中国民主失败之后，中国人虽然憧憬民主的热情越来越强烈，但一直不能走出失

败的阴影，想起民主就有一种心有余悸、噤若寒蝉之感，看困难多，看有利条件

少，迈不开走向民主的脚步。专制主义者也最善于利用人们的这个弱点，有人提

起民主他就拿袁世凯来吓唬你，拿民主失败的严重后果来吓唬你。其实，中国的

民主之路大可不必走得这么缓慢，这么辛苦。因为，现在国家民主转型的各方面

的条件比民初时期要好千万倍。

第二章 政党制度的趋势

一、各国政党的发展趋势

政党体制和政党，与其他政治制度一样伴随着经济基础的变化而变化，也在

顺应经济全球化和全球民主化潮流，发生着日新月异的变化。就全球来说，其变

化主要有：

一是政党体制民主化，传统政党意识形态色彩有所淡化，左、右政党逐渐向

中间靠拢。苏东剧变以后，原苏联和东欧社会主义国家执政的共产党和工人党沦

为在野党并迅速分化瓦解，这些国家由共产党执政的一党制或以共产党为主导的

多党合作制，已经转变为多党派竞争的议会民主制，国家政党体制发生了重大变

化，即民主化，各政党也不得不进行民主化转型。原苏共中央书记、后任俄罗斯

共产党中央书记的久加诺夫，曾坦言苏共垮台的真实原因是它的三垄断制度。即

共产党以为自己想说的都是对的——垄断真理的意识形态制度；以为自己的权力

是神圣和至高无上的——垄断权力的政治法律制度；以为自己没有不可获得的特

权——垄断利益的封建特权制度。“三垄断”从经济、政治到意识形态三方面揭

示了苏联式一党制的弊端，这些都是发人深省的。再如发展中国家的一党制在冷

战结束后普遍受到严厉的挑战，军人政权、一党制或一党独大制逐渐向多党民主

政治体制过渡，政党体制“由一变多，多党派竞争，多党派联合执政”成了冷战

后世界政党体制的主流。另外，由于各国民主化程度的提高，导致政党走中间路

线，欧洲传统的左、右翼两大政党，都在向中间靠拢并不断淡化自身的意识形态

色彩，开始革新和修正一些较激进或极端的传统政策目标与理论纲领。以英国工

党为例，在进行党章及一系列内外政策的调整时，超越左和右的政策，开始沿着

“第三条道路”重新寻找医治西欧社会弊端的“良方”，工党在下野 18 年后重新

执掌英国政权，并在 100 多年的历史中首次连续执政，对工党来说这是一场空前

的变革。

二是全球政党数量增加，各政党力量此消彼长的节奏在加快，传统政党格局

被打破。冷战结束后，世界范围内已出现了几千个新的政党，其类型多种多样，

诸如民族主义政党、宗教主义政党、社会民主主义政党、绿党、右翼政党，甚至

出现一些家庭党、部族党、军人党、退休者党或其他专业性质的政党。经过十余

年大浪淘沙，这些新政党有的已经做大，有的是昙花一现。

三是政党活动领域拓宽，尤其是政党的国际联盟作用突出。第二次世界大战

后，尤其是冷战时代结束以后，随着科学技术的发展，社会结构日益多元化，各

阶层、利益集团重新分化组合，跨国公司、跨国集团、跨国机构和国际组织的迅

猛扩大，使传统政党赖以存在的社会基础随之发生变化，多数国家的主流政党不

得不调整政策以谋求自身的存在和发展，正在突显国际联盟的作用，国际化党派

开始出现。

二、大党派轮流执政的优越性

一个国家是小党林立比较好呢？还是大党派轮流坐庄更有利于国家的发展

呢？这如其说是理论问题，不如说是实践问题。因为历经世界各国三百年民主政

治实践，已经雄辩地说明大党派轮流执政比较优越。大党派轮流执政，与前面孙

中山等主张的两党制相类似。小党林立和大党派轮流执政这两种政党体制，其实

是由选举制度决定的。

选举采用比例代表制就必然产生小党林立的政党体制。

比例代表制是指参加竞选的各政党根据其候选人得票多少，按比例分配议

席。19 世纪英国思想家密尔在《代议制政府》一书中指出：“在一个真正的民主

制国家里，每个部分或任何部分的人都会有其代表，当然是按比例的。选举人的

多数总会有多数的代表；选举人的少数也总会有少数的代表。……要不是这样，

就不是平等的政府，而是不平等和特权的政府，即人民的一部分统治其余部分，

就会有一部分人被剥夺他们在代表制中公平而平等的一份影响。”1855 年，比例

代表制由丹麦首先采用，后来，欧洲大陆的大多数国家以及阿根廷、印度、以色

列、哥斯达黎加、巴西（下议院）、巴基斯坦（上议院）和台湾等地都实行比例

代表制。

比例代表制适合于在一定区域内选出多个代表，它的每一张选票都具有同样

的分量。它强调比例代表性，即每一政治力量所得席次的比例应与其所获选票

占总选票的比例相等，从而使议席的分配能真实、准确地反映公众意见和政党实

际力量。为达到比例代表性，应选名额必须大于一，选区名额越多，比例代表性

越好；政党进入议会必需的选票所占比例下限越低，各政党在议会中的比例分配

会越公准。

比例代表制选举模式存在不少缺点。第一，英国的很多学者认为，“比例代

表制”使议员和选民间的紧密关系彻底毁坏，因为选民投票针对的是政党而不是

候选人。当然投票人可以选择没有政党的独立候选人，但是这种候选人胜出的机

会往往是微乎其微的。第二，这种体制将过大的权力赋予了政党领袖。由于选民

投票只是推举进入议会的党派，而不是直接选举议员，所以，议员无须对选民负

责，而只要取得本党领袖的支持，就能被列入候选人名单，从而造成议员候选人

对政党组织的依附性。第三，各党派可以明确表达自己的党派原则和立场，公众

也能做出明确的辩认和选择，但不便于妥协走中间路线。一个小政党可以从议会

中获得一两个席位而存在，不必被迫与大党联合并淡化自己的观点。比例代表制

更有利于小党生存从而鼓励了党派林立；各党的政策分歧很大，很少有单一政党

能在议会中占据稳定多数，要组织政府一般需要几个政党结成联盟。在组成联合

政府时，某些大党为换取小党派支持，让小党在政府中担任要职，而比它强得多

的反对派大党却没有机会进入政府，小党的政治作用被不成比例地扩大了。第四，

由于助长了弱小政党的力量，比例代表制直接造成了政党制度的分裂，并最终导

致内阁不稳定。对此的研究揭示出如下的因果模式：分裂的政党制度→意识形态

上的极端主义→内阁的不稳定→民主的崩溃。

德国魏玛时期(1919—1933), 魏玛宪法采用比例代表制，德国大小政党有一

百多个，能经常进入议会的政党有 20 多个。各政党都坚持本党的立场，议会因

各党意见分歧和相互争吵削弱了其立法功能，成为政客角力的场所；政府在重大

政策上往往难于达成一致，联合内阁经常因政治伙伴的改弦更张而破裂，政府更

替如同走马灯似频繁。从 1918 年到 1928 年,魏玛共和国更换 10 届政府。1930

年最后一届民选政府垮台后，共和国就一直依赖于紧急状态法残喘，直到 1933

年纳粹上台，用独裁专制取代了民主。纳粹党作为极右政党，在 1919 年成立后

的最初几年中只不过是一个默默无闻的、政治上无足轻重的小党，但却受益于比

例代表制的“制度恩惠”而存活。纳粹党的上台证明了比例代表制所包含的“制

度性缺陷”。

比例代表制导致意大利议会内派别林立，仅在 1919—1922 年的短短三年之

中，便更换了 36 任首相。从第二次世界大战结束到 1992 年的 47 年间，意大利

政府更换了 51 届。意大利社会各界对长期采用的比例代表制早已不满，1993 年

4 月 18 日举行的全民公决表明，82%的选民赞成取消比例代表制。后来，参议员

选举采用多数代表制和比例代表制结合使用的方法，即“混合代表制”。参议员

共 315 名，其中 75% (238 名)采用多数代表制产生，其余的 25% (77 名)则采用比

例代表制产生。

选举采用单名选区制，即简单多数票当选制，就必然产生大党派轮流执政的

政党体制

简单多数票当选制一般把全国划分为若干选区，每个选区从候选人中选出一

名议员，或一名其他官员，故又称为单名选区制；一个选民只能投一票给本选区

的一个候选人，在这个选区内获得最多数票者当选为议员或其他官员。这种模式

在英美的各级选举中被采用。这种选举模式的优越性有以下几点：

第一，这种选举方法简单易行，能够简单迅速地获得各选区及全国的选举结

果，从而能够避免无论是在国家级的或地方级的大选结果产生的延迟，免去了因

为要等待大选结果而产生的一些混乱。同时这种选举制度也简单和容易理解，一

方面使得政治家能容易理解和分析民众的政治要求和观点，另一方面更重要的是

选民很容易了解整个选举制度和选举进程，容易实现阳光选举，防止选举舞弊。

第二，这种制度被认为促使了多个利益集团和政治团体结合为两个大的政

党，极易形成两党体制。因为在只有一个胜出的规则中，根据民意调查所反映的

支持率，许多政党会合并成较大政党，以确保在更多选区获胜。第三大政党虽然

能够在这种制度下存在，但由于在议会中所占席位较少，只能作为大政党的反对

群体和压力团体而存在。由于政党数量的减少，一个大党一般会在议会里占据多

数，不需要与其它政党组成联合政府，稳定的议会多数通常能形成一个稳定的政

府，这使得统治变得更容易，更能有效率地开展工作。

第三，议员与选区之间建立了直接的联系。议员和其所在的选区相互了解，

能在议院中代表其选区的利益发出声音。使得议会工作更有效率，因为议员能直

接将本选区的不满和建议向议会提出来。议员只有尽其所能地代表其选区的利

益，才能在下一届为自己或本党的其它候选人赢得更多的选票。

第四，此选举方法成功地阻止了一些极端主义党派的崛起，任何偏离主流观

点的政党都会因得不到多数支持而被扫地出门。比如，1930 年“英国法西斯党”

在普选中虽在全国范围内获得了一定的选票，但是这些选票分散在全国各地，未

能在任何一个选区获得最多数票，所以此党没法进入下议院。而实行比例代表制

的国家就不能阻止极端主义党派进入议会。

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6楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:41 只看该作者

第三章 政党体制设计

一、新政党体制的原理

中国新体制中的政党体制采用以共产党为支点的民主制度，即多党派竞争和

选举制度，多党派相互监督制度，多党派轮流执政制度。其基本构架是：实行普

及选举制度，选举采用简单多数票当选制，将全国按人口平分为若干小选区，任

何民选官员的选举，只有在小选区得票最多方为有效票。宪法规定国家实行联邦

民主制，联邦和各省实行六权分立政权体制，六权包括元首权（首长权）、立法

权、行政权、司法权、监察权和考核权；实行公务员制度。法律规定，政党实行

五权分立的党内管理体制，五权包括首长权、决策权、执行权、督查权和考课权。

由公民直接选举的官员有联邦总统和各省省长，联邦和各省众参两院议员，以及

实行自治的地方主要官员。联邦总统和各省省长由共产党在党内按直接预选方式

选举 3 至 5 名候选人，交由全国人民和本省人民直选产生；联邦和各省众参两院

议员的 51%由共产党在各选区和各省党内按直接预选方式选举 3 至 5 名候选人，

交由各选区和各省人民直选产生；其他议员由其他政党在各选区和各省党内按直

接预选方式选举 3 至 5 名候选人，交由各选区和各省人民直选产生；各选区选共

产党籍和非共产党籍的联邦和省众议员各一名（个别选区选共产党籍 2 名），各

省选共产党籍和非共产党籍的联邦和省参议员各一名（个别省选共产党籍 2 名）。

联邦和省行政、考核机关的政务类公务员，以及缺额司法官（法官、检察官）分

别由总统和省长依据考核监察结果经参议院同意后任免（司法官须经法院判定有

罪方能免职）。联邦和省监察院长分别由监察党，即由获众议院议席最多的非共

产党政党党首担任，监察院长任命的监察官对行政官、司法官和考核官有监察权

和请求公诉、弹劾权。这一基本构架的原理是：

第一，共产党以党内直接预选制的方式选出多名总统和省长候选人，使党内

形成民主派系。如果党内只选出一名总统候选人，所形成的派系可能是短暂的。

当需要选出 3 名总统候选人时，因为总统是握有国家重要实权的职务，所以很快

会在党内形成坚实的派系至少为 3 大派系，多数党员会加入 3 大派系之中。进入

全国竞选之后，各派系必然要广泛听取民声，按照民意完善各自政纲，形成稳定

的群众基础，当竞选成功并兑现向选民所作的承诺，强化了派系时，民主就算实

现了。这种有人民以选票的形式相支持的派系是民主制度所必需的。所以共产党

会维持派系，而不会削弱派系。

第二，所有党派都是靠竞选取得经费和公共职务的，也是靠竞选成功才能生

存的，所以各党派最终还要凭借相互监督和兑现向选民所作承诺而赢得选举并生

存下去。没有一个党派是不必开展竞选活动，只靠“皇粮”供养就能生存的。

第三，虽然共产党是法定执政党和多数党，但也必然形成公开的长期的民主

的派系。加上主要用于监督执政党共产党的国家监察机关是由监察党掌控的，其

监督力度必然超过其他民主体制中的任何监督形式，如果被反对党发现监察不力

并揭露出来必然会在下次竞选中落败，而失去议席和监察权。所以这些设计都平

衡了共产党的权力。

第四，因为国家实行六权分立政权体制，政党实行五权分立的党内管理体制，

还有监察党和反对党的监督，有党内各派系相互监督，有独立的媒体监督，所以

共产党内既不会出现明显的专制主义、官僚主义现象，也难以滋生贪污腐败。

第五，共产党因为有法定执政党和多数党的宪法保障，解除了被彻底分裂和

颠覆的后顾之忧，加上有最严厉的监察和考核，所以会成为最民主、最开明、最

透明、最高效、最廉洁的执政党。

第六，各党派通过竞选保持更新换代的“活水不腐”，带来司法独立，加之

有独立的媒体，这些关键因素的共同作用，确保政体的高度民主和高度统一。

第七，这一政党体制是实现稳定和平转型的最佳模式，因为这不是彻底抛弃

旧体制，而是改组旧体制，利用了旧体制中的合理成份，所以带来的社会震荡会

相对较小，避免了大的政改风险，又获得较好的民主效果。

第八，这一政党体制会不会有排斥部分政治精英的问题呢？大党派轮流执政

是将政治精英吸收到大党派中间，共产党内产生的民主派系会容纳各类政治精

英。

第九，虽然民主能够遏制贪污腐败，也能提高政权的效率，但为了廉政和效

率，在体制设计时也可以加入产生廉洁和高效的专门国家机关，让其发挥至关重

要的作用。当人民行使民主权利，如投票或表达诉求的时候，如果政治机构能及

时正确地作出反应，人民就会进一步行使民主权利，这就是民主程度在提高；如

果因为政治机构的官僚主义或腐败，导致人民的民主权利受损，人民就会被迫减

少行使民主权利，这就是民主程度在下降。所以在设计中突出了监察机关和考核

机关。

第十，党内和国家的考核机制不仅能克服官僚主义，提高政党和国家机关工

作效率，而且为民主选举选不出杰出领袖的问题找到了解决途径。因为选民可以

参考考核结果，以此比较候选人的政绩和实际工作能力，这样人民就能选出更高

素质的官员。

第十一，由于国家政权机构选举采用简单多数票当选制，总统、众参两院所

有议员、监察院长由人民直接选举产生，所以，联邦政权在通常情况下，会产生

两大共产党派系，轮流执政，执掌总统大权；还会另外产生两大政党，轮流执监，

执掌监察大权。还有其他中等规模的反对派、反对党起平衡作用。在众参两院也

会由这两大共产党派系、两大政党和其他中等规模的反对派、反对党组成，极小

政党难以进入议会。这种政党体制简称为四党派制，它优于西方两党制，更优于

西方多党制。因为议会大门既不是由没有明显派系的过半数特大规模政党把持，

从而出现政党专权或与总统恶意对抗的现象；也不是由几十上百个小党派各踞山

头，从而出现难以形成共同意志，不利于提高立法效率，不利于政权稳定的情形。

所以，以共产党为支点的多党制这样的政党格局，是最民主的配置，是各国梦寐

以求的。

第十二，包括共产党在内的各政党，在党内实行党首、所有决策委员、督查

长由全体党员公开选举产生。每位党员在选前登记时要审明自己所在的派系，每

个派系审明自己的负责人、候选人姓名。选前将各派系分成两大块，一块是竞选

党首和争夺决策委员会中 51%席位；另一块争夺另外 49%席位，这中间获最多

议席的派系负责人当选为督查长。由于选举采用单名选区制，有利于形成两大派

系轮流掌控党首权，另两大派系轮流掌控督查权的互相制约和平衡的格局，实现

党内民主。这种制度称为四派制，是最佳政党民主管理模式。

二、以共产党为支点的民主

“给我一个支点，我可以撬起整个地球。”这是科学家阿基米德的名句。阿

基米德主要强调的是杠杆原理的作用，以及支点的关键地位。只要有支点，用杠

杆就能撬起整个地球。在中国通向民主的道路上，共产党就是支点。而人们恰恰

没有看到这个支点，认为共产党不够民主。试想一下，如果共产党足够民主，那

中国已经实现了高度民主，人民就不用考虑这个问题了。民主是体制问题，把民

主看作是共产党的问题并不明智。

说共产党是实现民主的支点，首先，实现民主需要一个支点。中国实现民主

比登天还难，比撬起地球还难。中国民初民主政治失败的原因就是没有预料到其

难度有这么大，也没有找到支点。其次，共产党能够担当起这个支点，现在国家

民主转型的各方面的条件比民初时期要好千万倍，这是与共产党有直接关系的进

步，而且共产党主张民主，把民主写入党章和宪法，共产党有长期执政经验，这

些有利条件是其他政治团体所望尘莫及的。第三，用共产党作支点所达到的民主，

具有超越其他民主的空间，能够实现更高高度和更高效率的民主。第四，共产党

的作用再大，相对于人民的力量来说，也只是为人民服务、为民主服务的支点而

已。第五，人民比共产党更喝望民主，人民要把共产党作为支点，用来实现民主。

第六，人民是作用力，是推动历史前进的动力，人民借助共产党的支撑就能实现

民主，相反，如果把共产党当成作用力，所得到的结果，就不可能是人民所喝望

的民主。

所以，在中国，人民要以共产党为支点才能走上民主之路，而且未来的民主

体制也不能不以共产党为支点。

三、政党五权分立

政党五权分立其实是国家六权分立的缩影，其原理是相通的。各政党实行五

权分立的党内管理体制，五权即首长权、决策权、执行权、督查权和考课权，分

别由党首、决策委员会、执行长、督查长和考课长掌握。党首、所有决策委员、

督查长由全体党员公开选举产生，可以连选连任，但党首和督查长最多只能连任

两届。执行长和考课长是党首提名经决策委员会批准后任命的，并且党首有权免

除他们的职务。党首的权力包括执行党的政策、对外代表政党、建议制定政策、

处理党外事务，还有奖励权、公开权和否决权。执行长在党首领导下总理执行事

务。考课官对执行官有考核权，考核结果是官员晋升、降免、奖惩的重要依据，

也是选民选举时的参考因素。督查长由通过竞选产生的督查派系负责人担任，督

查官对执行官和考课官有督查权和处分权，也有请求检查机关公诉的权力。

四、政党与人民

民主不一定要排斥旧党。在专制和低度民主政体中由于党政不分，政党直接

控制（领导）人民，政党以其集团的势力命令、引导、左右人民的思想和行为，

政党中部分专制主义者极大地损害了政党的形象，令人民对政党有戒惧心理。所

以在民主化过程中，人们在短期内还很难改变对政党的成见，尤其是对执政党的

印象。人们习惯于将部分人的问题看作是整个政党的问题，将个别时期出现的问

题看作是整个历史的问题，而不是客观公正和一分为二地看待一个政党，更不会

用改革和发展的眼光审视政党的问题。其实在旧的政治体制中，好人和好的政党

无法做好事，而在新体制中，同样的人和政党却不大可能做坏事。这其中的根本

原因是，旧体制是政党领导人民，而新体制是人民控制政党。所以人们将会看到

在旧体制中的劣迹斑斑的人、政党或其他机构，摇身一变会成为新体制中的精英

和圣贤。这就是西方许多国家的民主化改革之后仍然携带着旧体制的胎记、能够

保留国王和贵族的根源。我们中华民族的民主精英是不是也应该具备这样的大智

慧和宽阔胸怀呢？这是值得我们民族反思的大问题。我们不能错误地认为旧体制

中存在的一切政治势力包括政党必须全部打倒，旧体制中的一切价值观念必须全

部否定。中华民族必须从民主理论上以宽容、灵活、现实和开放的方式进行思维，

才能走上高度民主的大道。

人民用选票控制政党。在未来中国新体制中，国家实行普选制，人民用选票

决定政党的命运，包括政党的规模和存废。政党的政策完全是依据人民在新闻自

由、集会游行示威自由、罢工等活动中表达的诉求来制定的，否则就得不到人民

的支持。如果一个政党只代表极少数人的意见，那么该政党只能获得极少数选票，

得不到议会席位，无法得到经费支持和代表权，只有退出政治舞台。如果有选民

支持，任何人都可以到共产党中去组建一个派系，以竞争总统大位；或者是组建

一个非共产党政党，以竞争监察院长职务。选民与政党的关系实质就是选票关系

和代表关系，任何政党和派系的大门都是完全敞开的，选民进出高度自由。

人民必须要靠工农党派和雇主党派轮流控制国家，民主政治才能良性循环。

美英等发达民主国家的实践证明：在实行简单多数票当选制的国家中必然会产生

两大政党轮流执政，其中一个政党专门代表工农大众，而另一个政党专门代表雇

主等高收入者。当贫困人口增加到足够多时，通常工农政党就会因贫困人口支持

获得多数票而执政，执政后将会增加税收，通过支持罢工等手段来提高工资、保

险和福利，减少工作强度，增加就业，这样工农大众经济状况经过几年改善使贫

困人口减少，而富裕人口增加。这时大选，通常就会是雇主政党获胜，便会采取

加快经济发展的政策，还有可能采取减税、减少福利的措施。像这样循环往复，

以确保经济和社会平衡发展，劳资关系平衡，贫富差距适度。同理，中国未来实

行四党派制，人民也应该让共产党内始终形成工农派系和雇主派系两大派系轮流

执政，让共产党外形成工农政党和雇主政党轮流执监这样的政党格局。

中国是个大国，国情比较复杂，民主化进程必须更加稳妥。国家有必要以法

律来禁止政党的暴力主义、恐布主义、国家分离主义倾向，还应该以法律来界定

和防止政党出现民族化、宗教化、地域化倾向。因为民主政治理应缓解而不是强

化民族矛盾、宗教矛盾和地域矛盾，只有这样才能保障民族自由和宗教自由，维

护国家稳定。美国在以宪法确立政教分离原则的同时，禁止公民以宗教为背景竞

选国家公职，这就有效地避免了政党的宗教化。除了立法以外，公民为维护民主

政治，都应该擦亮眼睛，尽可能支持工农政党和雇主政党，抵制和远离极端化、

专制化、民族化、宗教化和地域化政党，使这些可能危及民主国家稳定的政党没

有生存的土壤。

五、国家依法管理政党

现在，绝大多数实行高度民主体制的国家，人民都能认识到政党内部是否能

够健全民主制度对国家民主政治发展有重要影响，有些国家把政党看作准国家机

构，因此用法律来规范政党行为，形成党内民主的法制化。如美国、挪威对涉及

政党提名国会议员候选人、总统候选人等党内重要选举做出法律规定，要求实行

公开、公正、竞争和透明的层层选举，并举行由全体党员甚至非党员参加投票的

直接预选大会；德国基本法规定“政党內部秩序应符合民主基本原则”，而且该

国有专门的政党法对党内机构组成及职责划分、选举程序及任期限制、财政运作

及仲裁等规定得非常详尽。所以党内民主管理的法律化和制度化是各国政党党内

民主的一大特征。如党内选举制、监督制，增加党员在决策和人事领域的民主权

利等等。从 1997 年起，法国社会党的第一书记由执行委员会选举改为全体党员

直接选举，从中央到地方的各级领导人全部由全体党员直接选举。建立党内监督

机构，如德国社民党的监察委员会，法国社会党的中央协调委员会。从各国政党

的整体情况看，那种不经激烈的竞争性选举而是由党内个别人指定候选人的作

法，或者是差额不大甚至等额选举的作法目前已不多见。因此，新体制应该参考

以上各国经验，制定旨在确保政党内部民主、廉洁、高效的法律。

在党内民主问题上，正在困扰各民主政体的重要问题是，在人民的意志与政

党意志发生分歧时，如何才能确保议员根椐民意和自己的良知而不是党派意志去

投票和立法。很显然，如果党派拥有将自己意志强加于议员的权力就是党派专权，

是危害民主的严重问题。独树一帜针对这一问题的设计是采取议员与选区之间建

立直接联系、政党五权分立、司法审查制度、政权六权分立时赋予总统对议会有

公开、奖励和否决的权力等办法。

第三篇 国家体制

中国高度民主的国家机器，应该是什么样子？回答这个问题可能是见人见

智。但是有些基本问题是研究者必须要先回答的。那就是对三权分立的评价，对

联邦制与单一制比较。如果把这两个问题研究透彻了，并把中国的实际摸清了，

又能通达政党体制与国家体制的关系，新的中国国家体制也就设计出来了，那就

是中华联邦制民主共和国。

第一章 三权分立制的精髓和缺陷

看这一部分，您可以带着这样一个问题：在中国政改之路上，那种全盘肯定或全盘否定三权分立的思想到底是否行得通？

一、三权分立制的创立

孟德斯鸠的三权分立学说诞生于法国启蒙思想运动时期。出身法国贵族的孟德斯鸠曾长期在法院和议会工作，非常了解法国政权机构中由于专权而出现的滥用权力的情况。他周游欧洲列国，深入考察各国政治制度、经济状况和风俗民情。1748年发表了《论法的精神》。在这部被伏尔泰誉为

“理性和自由的法典”的著作中，他对封建专制制度的种种弊端进行了揭露，尤其重要的是这部书的下卷系统地提出了三权分立的主张。这种权力分立的政权组织原则极大地影响了各国政治制度的安排。这一主张最早被

1787 年美国宪法和 1791 年法国宪法所采用。根据自由之家（Freedom House）在其 2001 年发表的《世界自由纵览》中提供的研究报告，至

2000 年全球 192 个国家中实行三权分立的达到 63%，其中比较完善的达到

37%。三权分立即将国家的权力一分为三，分为立法、行政、司法三种权力，并分别由议会、政府和法院掌握，各自独立行使职权，又相互制衡。孟德斯鸠以当时实行君主立宪制的英国为理想政体的现实模型，认为政治自由是理想国家的目的，只有三权分立的体制才能保障国家和公民的政治自由。孟德斯鸠发展了英国约翰?\u27931X克的分权思想，使法国的分权制衡理论比英国的更加完善和系统。

孟德斯鸠认为，国家权力不能集中掌握在一个人或一个机关的手中，否则就不能保障社会自由和公民自由。他说，政治自由是通过三权分立而得以保障的。孟德斯鸠的分权学说中最重要的部分是权力制衡理论。他认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，他强调权力的相互约束，通过特定的力量平衡，达到以权力控制权力的目的。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在他看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理和合法限制的国家。在以权力约束权力理念之下，孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。

首先，孟德斯鸠主张立法权应当由人民选举的代表来行使。他强调，各个城市和地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能够讨论大众聚集在一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵犯。

第二，孟德斯鸠认为行政权力和军队应交由国王掌握。行政权力处事需要当机立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督。他还认为行政机关有权制止立法机关的越权行为，以“反对权”参与立法。

第三，孟德斯鸠强调司法独立原则。他所谓的“司法独立”，就是司法权独立于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依照法律的规定行使审判权，不受立法权和行政权的干涉。这一概念的岢鍪敲系滤桂

月蹇朔秩ɡ砺鄣囊淮笸黄啤Ｋ痉ū幻魅肺 肓⒎ā⑿姓 ⒘⒌娜 埽 姑系滤桂 姆秩ㄑ 党晌 嬲 庖迳系娜 ǚ至ⅰ?司法独立是

“以权力制约权力”的关键，只有“司法独立”才能保障司法权对立法权、行政权的制约。

孟德斯鸠提出三权分立理论的初衷是想在法国建立英国式的君主立宪政体，而其后的法国大革命带来的却是更为民主的共和体制。三权分立理论的精髓是分权制衡，该理论受到其后

200 多年各国广大思想家的推崇、继承与发展。在实践中更成为西方国家普遍的政权组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生了深远的历史影响。

将三权分立学说最先用于政治实践，用以组织政权的是美国。美国通过在实践中完善三权分立学说成为民主世界的典范。

1775 年，英属北美 13 个殖民地渴望自由的人们打响了解放自己的独立战争，反抗英王乔治三世的暴政，反抗历任总督的暴政和统治。1776 年 6 月 7 日，参加大陆会议的弗吉尼亚代表提出一份议案，认为：“这些联合的殖民地，依照正义，成为自由和独立的国家，而应与英国完全脱离关系”。这个提案由大会决议交付由约翰?\u20122X当斯、托马斯?\u26480X弗逊等 5 人组成的委员会审查，并起草正式宣言。5 人讨论的结果由年仅 33 岁的深受欧洲启蒙运动前期人物洛克影响的杰弗逊执笔写成，这就是后来闻名于世的《独立宣言》。  

英属北美 13 个殖民地依据 1776 年颁布的《独立宣言》，成为 13

个相互自由独立之邦。也就是说，它们和原宗主国英国不再有隶属关系，而且它们之间也是互相独立的国家。然而随着战争形势的发展，独立各邦召开第二届大陆会议，决定正式联合起来，组建美利坚合众国，并且制定了《邦联和永久联合条例》，简称《邦联条例》。但是，邦联没有单独的行政部门和司法部门，它只有国会这个唯一的政权机关。可见，在美利坚合众国建国初期，就邦联和地方的权力划分来看，邦联权力较弱，主要的权力分散在各州。那时美国流行的一个比较时兴的政治口号是：“管得最少的政府是最好的政府”。应该看到，在当时世界上大多数国家都实行强有力的中央集权的

18 世纪，像美国这样把国家权力分散于地方的状况是罕见的。而美国的邦联制当时之所以能够建立，与北美 13 州的历史现状及来自欧洲大陆和英国的影响是分不开的。

由于邦联美利坚合众国，从严格意义上来说，只是一个松散的主权国家的联盟，而不是一个主权国家。而邦联国会，用约翰?\u20122X当斯的话来说：“那并不是一个立法会议，也不是一个代议议会，不过是一个外交大会而已。”由于邦联政权缺乏集中的行政权及统一的司法机关，可以想象得出，当外部的威胁消灭以后，为了维护各自的利益，联盟内部各州开始的相互倾轧和勾心斗角就不足为奇了。政治的不统一，财政的混乱，经济的凋敝最终引发了社会的动荡和民众的不满。富人和有产阶级的利益再次受到威胁，如何维护国家的稳定与发展？如何使取得的自由与独立不至于丧失？成为了邦联的政治领袖们不得不考虑的又一棘手的问题。严酷的现实迫使美国放弃邦联制，而走向国家权力比较集中的联邦制。

1786年底，马萨诸塞州西部爆发了谢斯领导的农民起义，更是对美国敲响了警钟。大部分革命领导人形成共识：必须建立一个强大的统一政权，才能成为一个真正的国家，而不是 13 个独立州的松散邦联。1787 年 5 月，费城制宪会议，在华盛顿、富兰克林、汉密尔顿和麦迪逊等人的领导下，起草了一个全新的宪法，旨在建立一个全新的政权。它不再是各州的联盟，而是以公民个人为基础的全国政权。这一具有革命性的创举决定了此后美国的发展，制宪者们被称为合众国的缔造者。  

关于政权必须受限制的原则,被称为“宪法建筑师”的詹姆斯?\u40614X迪逊在《联邦党人文集》第 51

篇作了颇富哲理的阐述。他写道：防止把几种权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。在这方面,如同在所有其他各种方面一样,提供的防御必须同进攻的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人人都是天使,就不需要任何政权了。如果是天使统治人,就不需要对政权有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政权时,最大的困难在于必须首先使政权能够控制被统治者,然后再使政权控制自己。毫无疑问,依靠人民是对政权的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性预防措施。

麦迪逊从人性有善恶(不是人人都是天使)的政治哲学的角度阐述对政权进行控制的必要性,这是十分深刻的。

如何才能对政权进行控制呢?麦迪逊认为,依靠人民对政权进行控制虽然是

主要的,却是远远不够的,还必须有“辅助性的预防措施”。他进一步阐述说:“在

美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政权,然后把政权分得

的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重保障,而两种

政权将互相控制,同时各政权又自己控制自己。”他所说的“两种不同政权”的分

权,是指联邦和州两种政权的纵向分权,即联邦制；一种政权内部的分权,是指政权

内立法、行政和司法三个部门的横向分权。麦迪逊特别强调政权内部的分权。他

写道:“立法、行政和司法权置于同一手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论

是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”两种政权分权相互制

衡,并在每种政权内部三个部门分权相互制衡,这就是他所说的“辅助性预防措

施”。

分权学说源自洛克和孟德斯鸠,但是由美国人首先据以建立政权,而且结合美

国的具体实际情况有所创造。洛克和孟德斯鸠的分权学说没有两种政权纵向分权

的内容。美国的制宪者则根据当时不可能建立单一制国家,只能建立联邦制国家

的实际给分权制增添了联邦和州两种政权纵向分权的内容。而在设计联邦政权内

部分权的机制时,则摒弃了洛克和孟德斯鸠的行政权属于国王的概念,而根据美国

不可能实行君主制的实际,把行政权授予间接选举产生的总统。他们在宪法中精

心设计了一整套纵向和横向分权的结构。可以说,美国人是创造性地发展了分权

的学说。

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7楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:41 只看该作者

二、美国三权分立制

美国联邦宪法规定，联邦和州按三权分立原则组成政权机构，宪法的前三条

分别规定了立法、行政和司法三大国家机关的权力。国会议员和联邦总统按不同

方式分别由人民直接和间接选举产生。总统无权解散国会，国会也无权令总统辞

职，总统不对国会负责，国会也不对总统负责，总统和国会议员必须对选民负责。

联邦法官一旦任命，如无失职行为便终生任职。每个政权部门的成员都不允许兼

任其他部门的职务（但参议院主席由副总统兼任）。

国会。立法权归国会。联邦宪法第一条规定：“本宪法所授予的各项立法权，

均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”根据宪法，国会拥有最高立法权、

修改宪法权、对外宣战权和监督财政权四大权力。具体为：规定征收税金、捐税、

关税及其他赋税以作国家防务和人民福利之用；铸造货币、确定度量衡标准；设

置联邦最高法院以下的各级法院；宣战和配备军队；保障著作发明专有权利等。

权力的罗列意味着权力的有限，未罗列的权力均应被理解为国会所不具有的权

力，国会若行使任何未规定的权力应被视为违宪。但为了使宪法具有灵活应变的

能力，最后附有一条“弹性条文”，也称“默示权”。规定国会具有“制定为行使

上述各项权力和由本宪法授予合众国政权或其任何部门或官员的一切其他权力

所必需而适当的一切法律”。还规定了国会所不具有的权力，也就是被明确禁止

的权力，如不得中止人身保护的特权，不得通过公民权力剥夺法案、不得授予任

何贵族爵位等。

参议员由州议会选举产生，每州 2 名，任期为 6 年。这一点直到 1913 年生

效的第 17 项宪法修正案，才规定参议员也由各州选民直接选举产生。竞选参议

员必须年满 30 岁，具有公民资格至少９年，并为该州居民。众议员人数按人口

比例分配给各州，当时为每 3 万人选举 1 名，由选民在自己的选区内选举产生，

任期２年。竞选众议员必须年满２５岁，具有公民资格至少 7 年，并为该州居民。

国会开会应有会议记录，不时公布于众，议员所投赞成票或反对票须明确记录在

案。议员若有扰乱秩序行为，经 2/3 议员同意，可以将其开除。

参议员选举，每两年更换 1/3 的议员，由此保证国会的连续性。众议员由选

区人民直接选举产生，每 2 年选举一次，更换全部议员。而总统是４年一选，在

两次总统选举之间的议员选举称为中期选举。宪法规定，当第一批参议员产生后，

尽快将其分为人数大致相等的三部分，一部分 2 年后改选，一部分 4 年后改选，

从此形成每次更换 1/3 的局面。

总统。宪法第二条规定行政权归总统。美国实行典型的总统制，总统握有实

权。总统的权力大致为：执行法律、建议立法、处理外交、提名司法和行政官员

以及统率军队等，并对国会的立法拥有否决权。在非常情况下，总统有权召集两

院或任何一院开会。总统虽然对国会立法具有否决权，但对宪法修正案却不具否

决权。竞选总统必须出生时为美国公民，年满 35 岁，在美国居住至少 14 年。虽

然宪法规定总统由选举团选举产生，选举团由各州议会指定的选举人组成，其人

数应与该州参议员和众议员的总数相等，议员或政府官员不得被指定为选举人。

但从 1800 年开始，各州出现了一种趋势，就是由全州普选来选出选举人。到南

北战争以后，所有的州都采用全州民众普选的办法。后来第 22 项宪法修正案规

定总统任期不得超过两届。

法院。宪法第三条规定司法权“属于联邦最高法院以及国会随时规定和设立

的低级法院”。联邦最高法院拥有司法审查权，即监督立法和解释宪法和法律这

两项重要权力。司法审查权源于１８０３年的联邦最高法院审理的“马布里诉麦

迪逊”案，确立的宪法至上的原则。司法权的适用范围包括宪法本身和合众国的

其他法律、条约、涉外案件、以及以合众国为一方的诉讼和州际诉讼等。联邦法

官由总统任命，参议院确认。

三大权力互相分立又互相制衡。联邦宪法在严格划分立法、行政和司法三大

权力的同时，也在三权之间建立了相互制衡的关系，主要是一个部门拥有另一部

门的部分权力。也就是“防止把某些权利逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就

是给予各个部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人的主动。在

这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。”如：

（1）总统不仅拥有行政权，还拥有对国会通过的法案的批准权和否决权；

以及拥有立法建议权和取得委托立法权；甚至总统的行政命令与法律有同等效

力。除弹劾案外，总统有权对罪犯缓刑和赦免。

（2）遭总统否决的法案如果国会重新以 2/3 多数票通过，可以推翻总统的

否决；由总统任命的高级军、政和司法官员，以及缔结条约，须经参议院批准；

众议院可以对总统的违法行为进行弹劾，参议院享有“审讯一切弹劾案的全权”。

国会可以通过弹劾将总统或法官免职，但必须达到 2/3 多数。若总统受审，必须

由联邦最高法院首席法官主持审判。弹劾的结果只是免职，但被定罪的人，仍可

依法受起诉、审判、判决和惩罚。而众议院对行政机关的最大威慑权，是它掌握

对行政开支的全部经费详细地进行表决的权力。

（3）总统与法院之间，一方面，联邦最高法院的法官要由总统任命。而另

一方面，9 名联邦最高法院的法官如无失职行为便终生任职，有利于行使独立司

法权，消除对总统权威的顾虑，而且联邦最高法院有权宣布总统行政命令、行政

机构制定的规章条例和作出的裁定违宪而无效。实际上，“法官在获得总统任命

之后，决不是总统的傀儡，他们向联邦最高法院提出的意见曾激怒过许多总统。”

（4）国会与法院之间。一方面，联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法和

法律这两项重要权力，有权宣布国会制定的法律违宪而无效，掌握着通过解释宪

法来解决司法争议的权力，总统和国会都必须服从法院的判决。而另一方面面，

国会和州议会（或州制宪会议）又拥有修改宪法的最终权力，同时，国会有权对

玩忽职守或犯罪的法官提出弹劾，但是联邦最高法院无权否定宪法修正案。

（5）在立法机关内部，把国会划分成参议院和众议院两个彼此独立的部分，

并用不同的选举办法和不同的行动原则使它们在立法活动中相互制约。参议院和

众议院互有否决权，因为任何立法必须由两院多数通过。“这种制约，是出于防

止新专制的目的而实行的一种纯粹的分工”，同时，也权衡了大州和小州之间的

权力分配关系。

民主政体的精髓是三权分立，三权分立的精髓是分权制衡，那么美国三权分

立制的精髓是什么呢？就是这种三权架构呈三足鼎立之势确保了政权稳固。为什

么这样说呢？就联邦政权内部三大机关的关系来说，按照制宪者的意图和当时流

行的政治学说,三大机关,虽然彼此独立,国会却是居于首要地位的。宪法实施后的

头 150 年中,除个别短暂的时期,实际情况也确是如此。因此,伍德罗?\u23041X尔逊在他

任普林斯顿大学教授时在 19 世纪末期写的论美国政权的专著,就定名为《国会政

府》。然而从 20 世纪初开始,特别是 30 年代的经济大危机以后,总统的权力急剧膨

胀,逐渐取代国会在国内政治生活中居于主导地位。在 60 年代后期和 70 年代初

期,甚至出现了“帝王总统”和总统滥用权力的现象。这种情况引起了对总统失

去控制的议论,引起了人们的警觉。国会很快作出反应,在 1973 年推翻了尼克松总

统的否决，通过了战争权力决议,限制总统的战争权力。水门事件揭露后,国会对

事件进行调查,并开始对尼克松总统动用弹劾程序。联邦最高法院也对总统的“行

政特权”进行限制,命令尼克松交出录音磁带。尼克松被迫辞职,成为美国历史上

第一个辞职的总统。尼克松辞职充分说明,即使在总统已居于国内政治的主导地

位的时期,国会和法院依旧是制衡总统的极其重要的力量。也说明美国三权分立

制，当其中一权超越权限，出现独断专行和滥用权力时，另两权就会自动联合起

来与之抗衡，直到将其制服为止，所以是一种稳固的三角关系。正因为这种三角

关系和其他配套机制，使美国自从宪法实施以来,虽然多次经历重大危机,如南北

战争、两次世界大战、1930 年代经济大危机、朝鲜战争、越南战争、911 恐怖袭

击、阿富汗战争和伊拉克战争,但并没有出现个人或集体的独裁和暴政,而是保持

了民主体制。美国三权分立制历经 220 年考验，并保障美国经济和军事在全球称

霸，这都是其他政体所望尘莫及的，甚至有的英国人也是羡慕不已,认为总统制

优越于议会制。著名历史学家小阿瑟?\u26045X莱辛格曾举水门事件为例,他认为在英

国的议会制下,这种行政渎职的事根本不可能揭发出来。他援引一些英国人的话

说,即使揭露,也会被法院压下去。英国制度几乎把保护当局视为宪法的一个部分。

三、三权分立制的缺陷

是不是说美国民主政体就是完美无缺的呢？虽然美国民主政体自诞生以来，

一直被视为世界民主政体的样榜，受到各国的高度重视，谈民主必谈美国。但是，

在最近一个世纪，尤其是最近二三十年，人们对美国三权分立制的政权效能和政

府责任问题有了一些研究和评价。虽然没有人能证明美国民主已经过时，是在肯

定这一民主典范仍然具有重要示范价值的前提下，所进行的冷静思考，但也切中

了要害，所以引起美国和效仿美国民主经验的国家的重视。正因为美国民主政体

是世界民主政体的旗帜和标尺，所以人们就会用极其苛刻的眼光来挑剔美国。伍

德罗?\u23041X尔逊教授就提出过这一问题，认为美国三权分立制的政权效能和政府责

任，以及廉洁度必须要提高，而且还有提高的空间，但需要进行政体改革才能实

现。英国政治学家、《美国共和国》(The American Commonwealth)一书的作者、

《现代民治政体》一书的作者詹姆斯?\u24067X赖斯勋爵也有类似观点。此后,美国学

术界和政界不断有人提出这类主张。在联邦宪法诞生 200 周年的前后又兴起了关

于修改宪法的讨论。讨论涉及加强政党的作用、改革选举制度及分权制等问题,

而改革分权制则是中心问题。一些人士认为宪法规定的政权三权分立的基本结构

在头 150 年是行之有效的,分权制并未妨碍政权的效能和政府对人民负责。但是

随着信息时代的到来，近半个世纪国内国际情况已经发生巨大变化,这种政权已

经不能适应新形势和美国面临的种种严峻问题的需要。政权结构,导致国会和总

统的对立而形成政治僵局,总统因国会的阻挠而不能够制定前后一致的、有效的

全国政策，司法、行政和立法效能都有待提高，导致了选民的沮丧和对政治的冷

漠。他们认为治理美国的困难不是人的问题,而是政权根本结构问题。因此,必须

修改宪法,改革政权结构 ,以增强政权的效能和使政府能够对人民更负责任。许多

实行总统制政体的国家都对此进行了相应的改进，如法国、俄罗斯的半总统制。

值得注意的是：从提出的修改宪法的意见看,他们并不要求从根本上废除三权分

立,而是在保持分权的前提下,对宪法进行某些修改。说明这些对美国民主政体进

行最尖锐批评的人，也是珍惜这种三权架构呈三足鼎立之势确保了政权稳固的优

势的。所以克服美国民主政体的缺陷，就要在保留其三足鼎立的优势的前提下，

用政改的办法提高政权效能和廉洁度，如改变选举规则、增设国家考核机关和国

家监察机关。除了这样的办法，独树一帜实在是找不到更好的途径了。

说到这里读者朋友不禁会问，如果能够将美国这种历经 220 年考验，并保障

美国经济和军事在全球称霸的民主政体精化，即三足鼎立的三权架构整体平移到

中国，并对其结构进行加固式改造，那将会创造出多么神奇的体制架构呢？独树

一帜正有此意，而且中国也正好具备适宜美国体制着陆的基础。所以就请您瞧好

吧！

三权分立制除总统制以外，还有议会制。议会制的内阁总理，是议会选出的，

通常由议会多数党领袖担任，而不是选民直选产生的，所以对议会而不是直接对

人民负责。所以议会制民主程度没有总统制高。反映在运行效果上，除了和总统

制一样存在效能和廉洁度有必要提高的问题以外，容易出现要么一党长期执政造

成政党专权的问题，要么频繁倒阁造成政权不稳的问题。不过议会制还有一位虚

权的国家元首，在政权不稳时能起控制局势的作用，尤其是当元首是一位德高望

重的君主时这种平衡作用就更大。

第二章 联邦制

在这一部分，需要对联邦制的优越性、大国尤其是中国与联邦制的关系进行

讨论，还要对联邦制和单一制进行比较。通过比较，就能得出这样的结论：像中

国这样的超大型国家，如果实行高度民主政体，只能实行联邦制，也只有联邦民

主制是中国最理想的政权组织形式。

一、美国首创联邦制

1775 年，英属北美 13 个殖民地独立战争后，宣告独立并各自选派代表组成  

大陆会议。1777 年，第二届大陆会议通过了《邦联和永久联盟条款》。 1778 年，

11 个州批准了邦联条款，加入邦联。随着形势的发展，邦联日益暴露出软弱无

力等弊端，13 个州的安全防务和对外贸易均得不到有效保障，建立强大的全国

政权迫在眉睫。1787 年 5 月，各州代表会议在费城召开，这就是美国历史上著

名的制宪会议。会议否定了《邦联条例》，决定重新制定一部宪法。经过几个月

的努力，新宪法在费城会议通过后，提交各州批准。新宪法规定，美国将邦联制

改革成联邦制，在从联邦到州地方各级政权都实行三权分立和制衡的基础上，同

时实行联邦和州两个层次之间的纵向分权。大陆会议决定，13 个州中如果有 9

个州同意，新宪法即可生效。但是各州在批准过程中，对新宪法表现出两种截然

相反的态度，由此发生了美国历史上一场最激烈的政治思想论战。这场论战是在

学术层面上进行的。其中，赞成派是以“普布利乌期”为笔名在报纸上发表一系

列论文为新宪法呐喊助威的联邦党人，他们是——亚历山大?\u27721X密尔顿，詹姆

斯?\u40614X迪逊，约翰?\u26480X伊。

亚历山大?\u27721X密尔顿(Alexander Hamilton，1757—1804)，出生于英属西印度

群岛内维斯。1773 年就读于后来的哥伦比亚大学，研习法律。1782 年取得律师

资格，同年在纽约州被选举为大陆会议代表，曾作为纽约州代表之一出席费城制

宪会议，主张建立强大的联邦政权。1788 年重新当选为出席大陆会议的代表。

1789 年任华盛顿政府的财政部长，1795 年初退出内阁。1804 年在与政敌 A．伯

尔决斗中死去。

詹姆斯?\u40614X迪逊(James Madison，1751—1836)，北美独立运动的主要人物之

一，出生于美国弗吉尼亚大地主家庭。1769 年就读于新泽酉学院(普林斯顿大学)。

曾被选入弗吉尼亚革命代表会议，起草关于保障宗教信仰自由的文件。他出席了

大陆会议，极力反对各州拥有主权。1784 年再度进入弗吉尼亚立法会议，力主

举办 1786 年安纳波利斯会议。这次会议倡议召开 1787 年制宪会议；1787 年，

他在制宪会议上作用非凡，提出“弗吉尼亚方案”，该方案成为制定联邦宪法的

基本框架和指导原则。在当选为联邦众议院议员后，他又在国会中提出宪法第 1

—10 项修正案，强调加强对宗教信仰、言论、出版自由的保护。后因与财政部

长汉密尔顿发生分歧，离开国会。1798 年，针对《客籍法》和《镇压叛乱法》，

他起草了弗吉尼亚决议案，谴责两个法令违反宪法第 1 项修正案，宣称各州有“干

预阻止罪恶发展”的权利和义务。1801—1808 年，在杰弗逊担任总统时任国务

卿。1808 年当选为总统。1812 年再次当选为总统，成功地指挥了 1812—1815

年的战争。后来，他离开华盛顿在弗吉尼亚居住 19 年，从事改良农业和解放奴

隶的工作。1819 年参与创立弗吉尼亚大学，曾任该校校长。晚年他虽卧病在床，

仍撰文反对各州违抗联邦法令和脱离联邦。

约翰?\u26480X伊(JOhnJay，1745—1826)，律师兼外交家。曾参与签订美国独立

条约。1793 年起草中立宣言。1794 年为解决同英国的和约签订后的争端，签订

“杰伊条约”。后曾任政府临时国务卿、司法部长及纽约州长等职务。

为推动新宪法的通过，在华盛顿的倡议下；以上三人联合在报上发表《联邦

党人文集》(共 85 篇，其中一半以上出自汉密尔顿)，坚决拥护建立以代议制为

基础的联邦共和国制度，并对宪法所依据的原则作了权威性的精辟阐述；驳斥反

对派对新宪法的各种责难和抨击，全面为新宪法辩护。这些论文的中心论点就是

建立相对集权的强大的联邦政权，以保证国家的安定和繁荣，同时也不过多侵犯

各州和个人的权利。后来，这些论文曾被美国最高法院作为宪法的来源加以引用，

并被翻译成多种文字出版，是研究西方民主政治制度，特别是美国政治制度的重

要文献资料。

美国联邦宪法于 1989 年生效后，一直延用至今，虽然通过宪法修正案的形

式进行了仅仅一共 27 次局部修改，但关键内容和整体框架仍然未变。就是这部

宪法，给美国带来的变化可以称得上是人类历史上最大的变化。地理上，美国从

大西洋沿岸的一个狭长地带的１３州，扩张到从大西洋到太平洋横跨北美大陆共

50 个州的世界第４大国；人口上，从人口相对单一的白人加上数量不多的黑人

和印第安人共计大约３６０万，增加到今天几乎包含世界所有种族和族裔的

２．８亿；政治、经济和军事实力上，从一个不起眼的新生共和国，成长为世界

上独一无二的超级大国。这 220 年美国的发展和壮大，并非是用暴力和鲜血，而

是用联邦主义和民主主义来开疆辟土的。

根据宪法，联邦政权无权废除一个州，也没有任何一个州可以逾越只有联邦

才可以行使的权力。事实上，联邦宪法是联邦政权和州政权的权威所在。宪法反

映了美国人民的意志，而人民的意志是民主政体中的最高权力所在。人民在参与

制定和修改宪法的过程中享有充分的决定权，即人民主权。人民通过其享有的选

举自由、结社自由、言论自由、新闻自由和游行集会自由来行使主权。所以是联

邦宪法和州宪法赋予联邦政权和州政权各项权力的，而这些权力是人民赋予宪

法，再由宪法赋予政权机关的。任何机关想行使宪法之外的权力，也都必须得到

人民的同意，人民用选票表达其是否同意，这指的是竞选，在竞选中获胜才有可

能行使公共权力。联邦宪法反映的是全美国人民的意志，由全美国人民或代表制

定和修改；州宪法则反映的是本州人民的意志，由本州人民或代表制定和修改。

联邦宪法和所有州宪法都规定全美国所有政权实行三权分立制。在联邦政权中担

任公职的人员来自全美国，其中的民选官员由全美国人民公平选举产生；在各州

政权中担任公职的人员来自本州，其中的民选官员由本州人民公平选举产生。联

邦政权无任命州政权官员的权力。

根据宪法，联邦政权在征税、举债、宣战、外交、缔约、管理州际和对外贸

易、造币、移民归化、维持陆、海军部队等事务上，拥有权力。联邦政权还具有

解决州际争端、解决不同州公民之间争端的司法权。在一些影响公民日常生活的

重大问题上，如教育、罪行与惩罚、健康与安全等，联邦宪法没有做出直接的责

任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则，特别是约翰?\u27931X克的理论，人民

应该拥有这些权力，通过州宪法，人民将这些权力委托给州政权。后来通过的联

邦宪法第 10 项修正案规定：“凡本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使的权

力，由各州或人民保留。”联邦和州各有独立的征税和财政系统，州政权对联邦

政权保持着一定的独立性。根据联邦宪法，非经州政权同意，联邦不得改变州的

疆界；联邦只有在州议会的请求下，才能前去平定内乱。州政权设有州最高法院，

有独立的终审权，只有联邦有管辖权(在联邦宪法中规定)的案件才能上诉到联邦

法院，或直接由联邦法院受理。

宪法缔造者预计到联邦与州这两种政权发生冲突的可能性，特别是在并行使

用权力的领域，于是采纳了几种策略来避免冲突的发生。首先，使联邦宪法具有

高于州宪法的地位，并通过联邦法庭来贯彻。联邦宪法规定，如果联邦政权行使

的宪法权力与州政权的合法行动发生冲突，那么国家的权力至上。规定“本宪法

以及在执行本宪法时所制订的合众国法律，以及以合众国的权力所缔结或将缔结

的条约，均为全国的最高法律，即使其条文与任何州的宪法或法律有抵触，各州

法官均应遵守。”联邦宪法还明确禁止州政权行使某些授予联邦政权的权力。联

邦宪法缔造者当时为了争取使联邦宪法获得通过，同意支持旨在阻止国家干预个

人自由权的《民权法案》，也就是联邦宪法的前 10 项修正案。通过罗列州与州之

间的相互义务，联邦宪法为州与州的关系奠定了基本原则，并使得任何新加入联

邦的州与最早组成联邦的州在联邦政治中地位平等。还通过给予各州在联邦参议

院同等数量的议员席位，使各州在联邦政权中获得平等代表权。力图通过所有上

述方式，减少国家中各种政权间的矛盾。

美国人历来认为，中央集权对自由民主构成威胁，传统上，他们最害怕的就

是受制于遥远的中央政权的权力。如何给予政权必要的权力、但又防止形成危害

自由民主的中央集权是他们所面临的问题，而解决这个问题的方法之一，就是把

权力授予两种政权，使得每一政权各自在其范围内具有最高权力，这就是美国首

创的联邦制。最接近人民的州政权事实上起着制约联邦政权的作用。美国的代表

制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。正如一位学者所指出的，人们

本能地 “更喜欢在自己身边、为自己所熟悉的东西，不放心遥远而抽象的东西。”

大多数美国人仍然希望地方政权控制那些影响他们每天生活的机制，如警察、学

校和医院等，但同时坚持，公民权应该全国一致，而不应该因州而易。联邦制用

限制两种政权的权力的方式，满足了地方和国家的需要。

联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助于民主。

美国是一个地域辽阔复杂的国家，也是一个移民国家，不同的种族、民族和宗教

把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治中。如果没有有利于表达分歧和

满足不同需要的机制，对这样一个国家实行民主管理会困难得多。在同一个问题

上，州与州之间可以采纳差距很大的政策，从而使公民可以选择生活在一个政策

适合自己的道德与文化价值的州里。每个州通过州法律，实行适合该州大多数公

民的需要、经历和价值的政策。以赌博为例，有的州允许，有的州禁止。在这个

问题上，各州作法不同是有好处的，因为在这个问题上没有实行统一政策所需要

的全国共识，实践证明赌博业确实成为偏僻地区的经济支柱。

只有联邦制才可能提供一个无法压制的有力批评和反对政权政策和行动的

广阔舞台，从而强化民主。因为这种多中心多元化政权网络，能够增加非公职人

员参与决策过程的机会。不同政见的公民、利益集团和政党无论对哪一个政权施

加影响，都会让其他政权听到它们的声音，而产生连锁反映，从而影响决策过程。

詹姆斯?\u40614X迪逊和其他联邦宪法缔造者，非常看重多种利益组织并存的局面，因

为这种局面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派，防止铁板一块

的政权所形成的专制。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢得州与地方职

位，从而能够影响联邦政权的决定。不同层次政权间的较量也许在实际中显得混

乱，但是美国人发现，除他们自己的警惕和守护之外，这种较量或许是对他们的

自由权的最好保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯?\u40614X迪逊 1792

年写道：“如果这种改良的自由政权理论没有在实施过程中遭到玷污，那么，它

将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩，给世界提供的最佳经验。”一个国家

倘若希望寻求一种最能促进自由的政权形式，那么，联邦制提供了一个值得考虑

的榜样。

州，常被称作民主化的实验室。从社会福利到教育改革，从健康到安全规章，

在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政权。许多改革，早在国家采取统一

行动之前，一些州就进行了种种改革，例如：废除奴隶制，把投票权扩大到妇女、

非洲裔美国人以及 18 岁的公民，直选产生国会参议员，等等。在上述这些问题

还没有在全国范围形成共识的时候，这些州的行动就已经扩大了民主化的前景，

为全国作出了榜样。在这个意义上，州提供了新思想的试验场。

联邦系统还能扩大人们对政治与政权的参与。政权层次越多，投票的次数就

越多，担任公职的机会就越大。许多州与地方公职是未来国家领导人的训练场。

虽然绝大多数州或地方公职人员最终并不会担任联邦政权的职务，但是他们每个

人都从中学习到政权在一个民主社会中的作用，这些宝贵经验会从根本上加强政

权与公民之间的关系。社会也从中得益，因为这样一来，能够担任更高职务的合

格人材也相对更多。

flld

8楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:42 只看该作者

二、大国与联邦制

联邦制自从出现在政治理论和实践中就是与大国政治密切联系在一起的，它

是政治学家们为解决民主化大国的政治体制问题而设计的一套制度，是为力求高

度民主的大国量身定制的。联邦制不适合低度民主的大国，苏联、南斯拉夫联邦

的解体，还有苏丹联邦最近的战乱都无可辩驳地证明了这一点。当这一套原则和

制度成功地施行于北美大陆之后，人们在政治追求和政治安排时就多了一种选择

的机会，而对于民主化大国却成为唯一的选择。当然，苏维埃联邦其实并未真正

运用美国联邦的政体原则，是无法同美国联邦相提并论的。

在当今世界近 200 个国家中，虽然只有 20 多个联邦制国家，可是，它们的

人口总数在 22 亿以上，而且占据世界大约 1/2 的领地。其中，领土最小的是拉

美的圣基茨—尼维斯联邦，只有 267 平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯联邦，

有达 1700 多万平方公里领土。国土面积在 200 多万平方公里以上的国家中，绝

大多数是联邦制国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的

国家中，有美国、俄罗斯、德国、印度、加拿大、巴西、澳大利亚、墨西哥、巴

基斯坦、尼日利亚实行了联邦制。这样多的大国选择了联邦制，用实践验证了联

邦制的合理性，也证明了联邦制是大国民主化的必由之路。所以那种认为联邦制

是从邦联制向单一制的国家发展进程中的过渡，认为是一种无奈的选择，认为是

权易之计都是没有道理的，都是没有民主思想的表现。

孙中山等前人在致力于推翻帝制、创立共和时，曾率先提出建立联邦共和国

的主张。

联邦制由于存在多个政治中心，政治生活不像单一制共和政体那样由一个全

国性的单一多数(single majoritarian)所决定，而是由许多个多数或者说“复合多

数”(compound majoritarian)所决定，有利于化解工业时代、信息时代社会越来越

多、越来越复杂的矛盾。因为联邦制国家的国家权力分散程度比单一制国家高许

多，所以这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。

虽然历史已经证明了人们可以通过代议民主制在中小型国家成功地运用共

和政体，但并没有证明一个大型和巨型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固

的民主政体，从而成为持久的自由民主国家。当初，孟德斯鸠就敏锐地意识到了

联邦制对于生活在小国的人们最渴望的安全、生活在大国的人们最渴望的自由的

价值，他说：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内

部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要是

人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在

力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的

这种政制，就是联邦共和国。”小国虽然便于治理却不安全，大国虽然安全却又

难以治理，而联邦制大国则解决了这两种难题，并具有小国和大国的共同优点，

人们在这样的国家生活获得了更多的幸福，所以产生了比生活在单一制国家更加

牢固的凝聚力。

法国 19 世纪政治家和思想家托克维尔，高度评价美国联邦制所产生的政治

效果，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权

制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。

美国当代著名政治学家爱拉扎尔（daniel j. elazar）这样评价联邦制：“人类，因

而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：追求政治正义以获得

政治秩序；探明政治权力及其运用的真实经验；利用能够将这两个问题统一起来

而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而

说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦

主义。”

三、中国与联邦制

中国自废除封建专制统治以后，一直处在由专制向民主过渡的转型时期，实

行的是低度民主政体。专制政体的国家主权属于皇帝，民主政体的国家主权属于

人民。低度民主政体，即虽然主张民主，也承诺向高度民主努力，但由于体制障

碍，无法实行多党派轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等确保高度民

主的制度。高度民主政体实行这些包含民主、自由、平等、人权理念的能够确保

高度民主的制度，人民凭借这些制度，采用选举自由、结社自由、言论自由、新

闻自由、游行集会自由等方式行使民主权利。而联邦制则是专制、低度民主和高

度民主政体都可采取的制度。中国封建专制时期，权力失控时出现过专制联邦，

如东周时期；近现代世界有一些低度民主联邦，如苏联、南斯拉夫联邦、苏丹联

邦等。所以许多对政治体制研究不多的人，一听说联邦就会想起分裂，认为有巨

大的危险。其实这些人是将专制联邦、低度民主联邦和高度民主联邦混为一谈了。

这三者间有本质区别。前两种联邦的确容易分裂。而高度民主联邦不仅不容易分

裂，而且比单一制有更强烈更牢固的凝聚力。中国许多学者将中国现行的低度民

主单一制同高度民主联邦制进行比较，这两种体制的民主程度的差距是路人皆知

的事情，因此不必劳神费力。如果将高度民主单一制同高度民主联邦制进行对比，

还有点意义。不过，全球政治实践已经反复证明，大国民主化只有选择联邦制，

而且只有同时采取多党派轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等制度。

这些问题已经讨论过了。所以中国民主化的方向早已能够从世界民主化实践中看

得很清楚。

在高度民主政治中，联邦制的实质是国家权力的纵向分权制衡，是地方自治

的最高形式。单一制国家也有地方自治的趋势，如在英国，苏格兰和威尔士建立

了地方议会，北爱尔兰实行了自治，伦敦在时隔 10 年之后，又由人民选出了自

己的市长；在法国，这个以中央集权闻名的国家也在 1980 年代进行了地方分权

改革。有人将联邦制和单一制中这种地方自治现象称为联邦主义，而联邦主义在

国际间区域一体化的过程中，也正在表现出旺盛的生命力。所以说。联邦主义正

在世界范围内形成一种潮流。这种潮流是与生产力高度发展相适应的。

中国目前正处在推行高度民主联邦制的最佳时期。第一，国际上，有世界民

主化潮流，有世界联邦主义潮流，绝大多数国家都走上了民主化道路。还有世界

各国人民对中国民主化的真诚愿望。孙中山曾经针对这一世界潮流指出：“世界

潮流浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡！”第二，国内内地人民的强烈的民主意志

和要求，还有多年探索的民主化经验，积累的民主化基础。第三，台湾，香港和

澳门的民主化接近世界水平，并对国家的民主化提出了越来越急切的期待，希望

国家以高度民主联邦制形式实现国家的完全统一。第四，中国人民已经彻底摆脱

了帝国主义和封建主义的压迫，在经济上已经站立起来了。请您真正品味一下独

树一帜归纳的这四个方面的有利条件。再对比看一下世界各国，他们当初在民主

化道路上所面对的困难。他们能够在一穷二白的条件下创造民主，而中国现在正

躺在世界民主化的理想温室里，听着一些人说着“民主多么可怕，联邦容易分裂，

中国国内矛盾重重，中国人民的素质不高”的鬼话。

还有一个问题，联邦国家的成员单位有没有权力退出联邦呢？这要看是否是

高度民主联邦制了。根据民主联邦制原则，虽然联邦政权与成员单位政权并不是

核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政权之间的关

系。它们彼此独立，权力都有限制。各成员单位政权也是国家主权的组成部分，

因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。但是，它们也不是国际法意义上

的独立、主权国家。更关键的是，联邦是全体人民建构的永久性共同体，是任何

成员单位政权或群体，甚至联邦政权也无权随意取消和彻底改变的主权国家，成

员单位政权没有权力退出联邦。因为这些改变和中止民主国家主权的大事必须要

由人民作主。人民授予联邦政权和成员单位政权的权力是有限的权力。况且，人

民如果对政权不满意，完全有权随时改进，不可能让政权发展到成员单位人民要

共同退出联邦的地步。

第三章 六权分立制

中国的民主化，将国家政权横向分权，参考各国经验时，最佳参考对象还是

美国三权分立制，但不是照搬美国模式，而要将美国三权分立制与中国政治实际

和历史经验三方面有机地结合起来，首创六权分立制。这不是无奈的选择，也不

是权易之计。这是对三权分立的改进，也是对中国潜在政治优势的发掘。这是一

种深思熟虑长期研究后的慎重设计，必将取得成功。独树一帜一直主张在引进国

外政治制度时，绝对不能为了搞得和人家不同就任意改变外来制度，只能因为外

来制度的严重缺陷和中国的重要实际条件才能改进外来制度，做到该改的改，不

该改的决不改。在这个问题上我们每个中国人都要克服狭隘的民族主义情绪，不

要因为虚荣心而拒绝外来制度，也不要把他人的制度搞得面目全非再拿来用。在

民主制度上中国落后就要勇于承认，要诚恳地向别人学习，闭门造车是永远搞不

出真正的民主的。因为政治体制改革不能摸着石头过河，那样风险太大，又要有

大量的实践经验作保障，而中国在民国前的历史中只有民本而无民主理念，所以

中国搞民主要大量引进，走引进吸收改造之路。

一、六权分立

中国新体制中，联邦政权和省政权的横向分权不是照搬三权分立，而是实行

六权分立，即将国家权力一分为六，分别由六个互相独立的部门掌握，并使其中

三个部门互相制衡。联邦政权分为元首权、立法权、行政权、司法权、监察权和

考核权；省政权分为首长权、立法权、行政权、司法权、监察权和考核权。六权

分立中使用的“核心部件”是美国产的三权分立制，让这种三足鼎立的三权架构

在六权分立中发挥更大的稳定作用。为确保政权稳固，联邦政权中，元首权、立

法权和司法权三权分权制衡关系基本完整地采用美国现行制度，这三权也由总

统、国会和法院掌握，三者各自拥有的权力和相互关系最大限度参考美国。所不

同的是行政权、监察权和考核权分别属于行政院长、监察院长和考核院长。行政

院长和考核院长是总统提名经参议院批准后任命的，并且总统有权免除他们的职

务。总统的权力包括执行法律、建议立法、处理外交、提名司法考核和行政官员

以及统率军队等。行政院长在总统领导下总理行政事务。考核官对行政官、司法

官有考核权，考核结果是官员晋升、降免、奖惩的重要依据，也是选民选举时的

参考因素。监察院长由通过竞选产生的监察党领袖担任，可以连选连任，但最多

只能任两届。监察官对行政官、考核官、司法官有监察权和请求检察机关公诉的

权力。

二、六权分立是加强型三权分立制

中国六权分立不仅借助美国三权分立的“铁三角”，而且对“铁三角”进行

加强使其更加稳固。具体包括三个方面：第一，加强元首权。行政官由于受到强

力考核和监察，其效能和廉洁度大大提高，从而更好地实现总统的行政意图；另

外，议会由于实行四党派制，避免了两党制中反对党过半数后与总统的恶意对抗。

第二，加强立法权。最关键的是国会中政党结构发生了根本变化，由两党制变成

了四党派制，铲除了由“稳定的过半数力量”在议会中专权的病根，议会中总统

所在的执政派系也不能过半数，使议会能够有力地制衡总统，避免出现总统超越

权限，独断专行和滥用权力的情形。另外赋予总统对有立法功绩的议员有奖励和

对立法公开的权力，以增强立法效率和透明度。第三，加强司法权。司法官由于

受到强力考核和监察，其效能和廉洁度也会大大提高，并且，整个政权体系的效

能和廉洁度得到提高，进而使司法机关及司法官更有权威，司法效率更加提高。

这就是古代传说中的“公生明，廉生威”的道理。

所以，六权分立在对三权分立的改进时，由于选举实行四党派制比两党制更

平衡，从而从根本上克服了总统与议会可能出现的尖锐矛盾；并且使考核权和监

察权独立，从根本上改善了考核不足和监督乏力的问题。

三、六权分立的优势

虽然不能说政权分得越分散越有利于民主和自由，但可以说让政权整体更高

效的分散是有益的。六权分立比三权分立有更多的优势。

其一是权力更分散，使人民行使民主权利的渠道更多更有效。人民可以通过

向监察官和考核官来表达对行政和司法的不满，以达到消除许多社会矛盾的目

的。因为绝大多数问题是有法不依、执法不严、违法不纠和执法犯法而引起的问

题。

其二是活力更强。前面已经讨论过，政权就是一部国家机器，政党体系就是

这部机器的发动机，即心脏。中国国家机器的发动机是四党派通过竞选，轮流执

政和轮流执监的政党体制。这比两党轮流执政的体制更先进，是更先进的心脏。

而且中国国家机器并不是只有一个发动机，它还有一个发动机，那就是元首权的

设计，中国总统通过将具体行政事务交由行政院长总理，而从纷繁复杂的行政活

动中抽身出来，统筹协调国家机器的整体运行的大事。虽然总统并不像皇帝那样

拥有立法、行政和司法全部权力，却有对立法、行政、司法和考核四种权力都有

一定的调节的权力，如否决权、任免权、公开权和奖励权，还可以通过公开权、

否决权和奖励权间接左右监察权，所以总统有权对五大机关加油鼓劲，总统是国

家机器的另一个发动机。一切国家机关都必须依法行事，而只有国会才有最高立

法权，游戏规则出自国会，所以国会是这部机器的大脑。行政院和法院是肢体，

是执行主体；监察院和考核院是两只眼睛，严密监视肢体的一举一动。这部机器

是按照国会的指令，在总统和政党两个心脏的搏动下高速运行的。这部机器是一

个大脑，两个心脏，既有肢体，还有眼睛的完整的有机体，因此有理由相信，未

来中国国家机器是最人性化的高级机器。

其三是效能和廉洁度更高，进而使民主程度更高，机构更精简。六权分立的

政权高效能和廉洁来源于两个先进的心脏，来源于独立的考核机制和监察机制。

三权分立注重权力的平衡，但忽视了政权的效能和廉洁，低效能和腐败是会导致

政权失衡的。由于六权分立政权效能和廉洁度更高，人民对政权更有信心，参与

政治的热情就得到鼓励，所以民主程度大幅提高；由于六权分立政权效能和廉洁

度更高，机构不是会扩大，而是会精简。

其四是有利于出人才。选举制度虽然有利于人才的公平竞争，但绝大多数人

在投票的时候对候选人的才能知之甚少，如果有权威机构能够提供候选人政绩的

指数，那对于选出更优秀的人才是有益的。所以可靠的考核机制和监察机制对于

用人制度也无疑会有革命性的影响。

第四章 总统

总统是总统制国家中掌握最大权力的人物，总统和议员同样是民选官员，但

选民却把国家的希望更多地寄托在总统的身上。但也不是说人民对自己选择的总

统就特别信任，防止专制，尤其是防止总统专制是永恒的主题。当然，人民会精

心守护民主政权，特别是倍加维护总统的权力。

一、元首权

中国新体制中，联邦宪法应当规定元首权归总统。总统的权力大致为：执行

法律、建议立法、处理外交、提名司法官员、行政院长和考核院长以及统率军队

等，并根据行政院长的提名任免行政官员，根据考核院长的提名任免考核官员。

总统对国会的立法拥有否决权。在非常情况下，总统有权召集众参两院或任何一

院开会。总统虽然对国会立法具有否决权，但对宪法修正案却不具否决权。总统

依法对联邦政权中政绩突出的议员、行政官、司法官、考核官和监察官都有奖励

权，对所有联邦机关都有公开权，对法院、行政院、考核院和监察院作出的规章、

条例和命令有否决权，但无权干预法院审判活动。

竞选总统必须出生时为中国公民，年满 35 岁，在中国居住至少 14 年。联邦

总统由共产党在党内按直接预选方式选举 3 至 5 名候选人，交由全国人民按单名

选区制直选产生。总统任期不得超过两届。

二、总统与政权

总统无权解散国会，国会也无权令总统辞职，总统不对国会负责，国会也不

对总统负责，总统必须对选民负责。每个政权部门的成员都不允许兼任其他部门

的职务（但参议院主席由副总统兼任，监察院长由众议院中拥有议席最多的非共

产党党首兼任）。

总统拥有对国会通过的法案的批准权和否决权；以及拥有立法建议权和取得

委托立法权；甚至总统的命令与法律有同等效力。除弹劾案外，总统有权对罪犯

缓刑和赦免。

遭总统否决的法案如果国会重新以 2/3 多数票通过，可以推翻总统的否决；

由总统任命的军事、行政、考核和司法官员，以及缔结的条约，须经参议院批准；

众议院可以对总统的违法行为进行弹劾，参议院享有审讯一切弹劾案的全权。国

会可以通过弹劾将总统免职，但必须达到 2/3 多数。若总统受审，必须由联邦最

高法院首席大法官主持审判。弹劾的结果只是免职，但如果被定罪，仍需依法起

诉，由法院审判、判决和惩罚。

总统与法院之间，一方面，联邦最高法院的法官要由总统任命。而另一方面，

9 名联邦最高法院的法官如无失职行为和身体不能胜任便任职到退休，有利于行

使独立司法权，消除对总统权威的顾虑，而且联邦最高法院有权宣布总统命令、

行政和考核机关制定的规章条例和作出的裁定违宪而无效。联邦法官一旦任命，

如无失职行为和身体不能胜任便任职到退休，虽然总统有权提名由参议员批准后

任命法官，但无权免除法官职务。

三、元首权的设计理由

为了防止总统专权，引进美国三权分立制；为了借鉴三权分立的优势，使总

统掌握行政实权；为了克服三权分立中的缺陷，使总统通过提名任免权间接而不

是直接掌握行政实权，间接掌握考核权，用考核权督导行政权，再用与总统不属

于一个政党的监察党掌控的监察权监督司法权、行政权和考核权，以达到提高行

政、司法效能和廉政的目的，从而强化元首权。三权分立制中的总统制中，总统

兼任行政首脑，成为行政官员的保护伞，因此，对行政官员的立法监督和媒体监

督都难以落到实处；而六权分立制实行“调虎离山”之计，将总统与行政院剥离，

对行政院的监督，尤其是监察官对行政院及其行政官的监察将会是地毯式严格监

察，任何违法乱纪都难逃火眼晶睛。这样设计比直接用考核官和监察官来考核监

察总统要合理得多，因为这样不会损害总统作为国家象征的尊严。但是这样一来，

就将三权分立变成为六权分立，权力更分散就必然出现需要有一个权力起协调和

激励作用的问题。在三权分立制中，议员和司法官也需要激励。所以六权分立中

赋予总统以广泛的公开权和奖励权。总统的公开权，即总统有权令各政权机关将

具体的政务事项向公众公开，使总统有权扩大政权透明度，以便人民了解政务信

息和行使民主权利，使政权时刻处在人民的控制之下。总统的奖励权，是国家的

最高激励机制，是总统为加快政权运行而对联邦议员和官员的精神或物质刺激。

总统拥有任免权、否决权、公开权和奖励权这些宏观性、间接性、补救性的事后

调节的有限实权，就使总统在与国会和法院形成的分权制衡的前提下，对六权中

的五权有激励调节作用，起到政权心脏的作用。

四、总统与人民

封建帝制时期，国家的一切权力属于皇帝，皇帝拥有的元首权是无限的超级

权力，各级政权及官员的权力都来源于皇帝的授权，权力是自上而下的授权过程，

所以称为专制政权；而民主政体，国家的一切权力属于人民群体，人民是最高的

也是根本的统治者，人民通过宪法将部分权力授予各政权机关，各政权机关在必

要时将其掌握的权力再向下授权，另外的权力如人身、财产、自由权由人民自己

保留。未来中国民主联邦制政权中，全国人民通过联邦宪法授予联邦政权各种权

力，然后各省人民在不违背联邦宪法的前提下，通过省宪法授予省政权各种权力。

这时的总统由人民选举产生，其所掌握的元首权是人民授予的，是有明确任期的

有限实权，是与国会和法院有分权制衡关系限制的，是被限制在联邦政权与省政

权的分权制衡关系之中的。说到这里，人们似乎可以对元首权绝对放心，因为从

理论和实践都证明是安全的，是不会偏离民主轨道的。然而独树一帜还是要郑重

地提醒大家，民主政权是建立在人民民主觉悟和民主素质的基础之上的。如果大

家自以为给元首权加上了这么多紧箍咒，人民就可以高枕无忧了，那就大错特错

了。有人甚至还认为对总统没有必要如此不信任，进行严加限制。还有许多人一

听说总统就联想起九五至尊的皇帝来。中国不是有一句话说是“用人不疑，疑人

不用” 吗？何况对亿万人民选举的最爱戴的总统呢？虽然中国人目前的整体民

主素质比美国开国时高出千万倍，虽然皇帝离开中国人的生活已经快一百年，但

许多人的封建主义和专制主义思想还远未清除干净。如果不清除这些同民主势不

两立的思想，民主制度是有危险的。因为有些当上总统的人会做皇帝梦，而另外

有些人见到总统又会情不自禁地要去下跪磕头，而把维护民主政体，监督总统的

神圣责任抛到九宵云外。在这种情形下总统就有可能凭借所掌握的军权和间接控

制的行政权等大权，利用人们的封建意识非法排除各种制约而黃袍加身，或者实

行变相的帝制，或者实行其他专制统治。所以在民主之路上，人民要不断健全控

制总统的制度，要不断提高选举和监督总统的勇气和能力，时时刻刻防止总统偏

离民主的轨道。

五、保障总统权益

总统是单个岗位上掌握最重要和最高权力的职务，所以，总统的安危和工作

环境，甚至生活环境，以及总统的权力交接和离职后的保障都关系到国家民主政

体和人民的利益，是至关重要的问题。由于总统身居高位，树大招风，高处不胜

寒，如果保障不严密，极易出现危及总统安全、胁持和胁迫总统、篡夺和架空总

统等等动摇政权的大事。而且总统在制约和监督不到位时也可能滥用权力。这些

事情在专制政权中是常事，是不治之症，但在民主政权中是有一套切实可行的解

决机制的。那就是要为总统配备保安系统、政策咨询系统、生活保障系统和离职

后的保障制度。也许这些还不是最关键的，最关键的是总统信息发布系统和总统

信息自动存储系统。因为只有当总统及其相关活动有较高透明度时，只有当总统

从事的军事、外交等有必要对大众保密的活动的信息被完整地自动存储下来，供

国会和法院监督，或供而后待查时，总统才处在人民、政党和政权机关的守护、

监督和制约之下。总之，要保障总统权益，用优化、透明化工作生活环境的办法

确保总统正确高效行使权力，并获得安全保护，也有利于吸引杰出人才担当总统

职务。

flld

9楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:42 只看该作者

第五章 国会

中国未来六权分立制是在美国三权分立制的基础上改进的。这种改进要尽可能确保原三权分权制衡的“铁三角”关系只能加强而不能削弱。对国会拥有的立法权的加强，最关键的是国会中政党结构发生了根本变化，由两党制变成了四党派制，铲除了“稳定的过半数力量”在议会中的专权，使权力更均衡，立法更民主。除此之外，还增加了总统对国会议员的公开权和奖励权，使国会更透明。从而实现人民的国会由人民控制，而不是大党专权和党派恶斗的舞台。

一、立法权

中国新体制中，联邦宪法应规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的国会。规定国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权和监督财政权四大权力。具体为：规定征收税金、捐税、关税及其他赋税以作国家防务和人民福利之用；铸造货币、确定度量衡标准；设置联邦最高法院以下的各级法院；宣战和配备军队；确定省际和对外贸易规则；保障著作发明专有权利等。规定国会具有制定为行使上述各项权力和由本宪法授予联邦政权或其任何部门或官员的一切其他权力所必需而适当的一切法律的权力。还应规定国会所不具有的权力，也就是被明确禁止的权力，如不得中止人身保护的特权，不得通过公民权力剥夺法案、不得授予任何贵族爵位等。国会开会应有会议记录，不时公布于众，议员所投赞成票或反对票须明确记录在案。议员若有扰乱秩序行为，经2/3

议员同意，可以将其开除。

国会议员由人民直选产生，来自政党的议员还要先由党内选民直接投票确定该政党提名的候选人，即直接预选，直接预选产生 3 至 5

名候选人后交由人民直选，既体现党内民主，又体现人民民主。选举采用简单多数票当选制。来自共产党各派系的议员在国会两院占 51%议席。议员可以连选连任。年满

18

周岁的中国公民方有选举权。众参两院都有权对不符合宪法要求的入选众参议员以过半数表决的方式拒绝其就职。为压缩选举时间，将省议会议员选举同总统选举和国会选举安排在同一天进行，并且用同一份选票。省众参两院的议员由省议会选区选

出。

二、众议院

国会众议院除拥有立法提案权和表决权之外，还掌握对联邦政权机关行政开支的全部经费详细地进行表决的权力，还掌握对违法的总统、国会议员、联邦法院院长及法官、行政院长、考核院长和监察院长进行弹劾的权力。

国会众议员由国会各基层选区人民直接选举产生，每 2

年选举一次，更换全部议员。众议员人数按人口比例分配给各省，任期２年。竞选众议员必须年满２５岁，具有中国公民资格至少 7 年，并为该省居民。众议员的

51%由共产党在国会基层选区党内按直接预选方式选举 3 至 5 名候选人，交由基层选区人民直选产生；其他众议员由其他政党在基层选区党内按直接预选方式选举 3

至 5 名候选人，交由基层选区人民直选产生；各基层选区选共产党籍和非共产党籍的联邦众议员各一名（个别选区选共产党籍 2 名）。

三、参议院

国会参议院除拥有立法提案权和表决权之外，由总统任命的军事、行政、考核和司法官员，以及缔结的条约，须经参议院批准，还掌握对违法的总统、国会议员、联邦法院院长及法官、行政院长、考核院长和监察院长的弹劾案进行审判的权力。弹劾案审判由联邦首席大法官主持。弹劾案审判只能达到以表决通过的方式对被弹劾者免职的目的。但如果被定罪，仍需依法起诉，由法院审判、判决和惩罚。

国会参议员由各省选民直接选举产生，任期为6年。竞选参议员必须年满30岁，具有中国公民资格至少９年，并为该省居民。参议员选举，每两年更换1/3

的议员，由此保证国会的连续性。而总统是４年一选，在两次总统选举之间的议员选举称为中期选举。宪法规定，当第一批参议员产生后，尽快将其分为人数大致相等的三部分，一部分

2 年后改选，一部分 4 年后改选，从此形成每次更换 1/3 的局面。参议员的 51%由共产党在省党内按直接预选方式选举 3 至 5

名候选人，交由省人民直选产生；其他参议员由其他政党在省党内按直接预选方式选举 3 至 5

名候选人，交由省人民直选产生；各省选共产党籍和非共产党籍的联邦参议员各一名（个别省选共产党籍 2 名）。

四、国会与政权

国会有权制定元首权、司法权、行政权、考核权和监察权所必需而适当的一切法律国会与总统的关系在前面已经阐述过了。

国会与法院之间。一方面，联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法和法律这两项重要权力，有权宣布国会制定的法律违宪而无效，掌握着通过解释宪法来解决司法争议的权力，国会必须服从法院的判决。而另一方面面，国会和省议会（或省制宪会议）又拥有修改宪法的最终权力，同时，国会有权对玩忽职守或犯罪的法官提出弹劾，但是联邦最高法院无权否定宪法修正案。

在立法机关内部，把国会划分成参议院和众议院两个彼此独立的部分，并用不同的选举办法和不同的行动原则使它们在立法活动中相互制约。参议院和众议院互有否决权，因为任何立法必须由两院多数通过。同时，也权衡了大省和小省之间的权力分配关系，大省人口多，在众议院拥有较多议席，可以反映大省纷繁复杂的问题；小省人口少，在参议院和大省拥有同等数量的议席，可以使小省的利益得到特殊保护。

中国国会在借鉴美国国会立法主导政权的经验时，要避免出现像美国国会侵蚀行政权的现象。如果一项议案只能使少数几个人或非政府组织或公司或地区获得利益，那么这样的议案其实不应该是国会审议的问题。因为没有一个人能够为决策失误或权力腐败承担责任。当这样的事情交由行政官处理的时候，如果考核和监察跟上了，就因为有行政官承担责任，而能够避免出现决策失误或权力腐败问题。比如在美国国会就有这样的法案被通过：阿拉斯加建造一座大桥，连接一个岛屿，花费两亿多美元，小岛上却只有

50 个居民；花 50

万美元在北卡州建一个茶壶博物馆，还有一个项目是修建美国华人历史博物馆。这些项目听上去真是花钱如流水，用纳税人的钱不心疼，过于铺张浪费，议员们偏袒地方利益而不顾全民大局，中国应避免出现这样的事情。

五、国会与人民

前面已经说过，由于国家政权机构选举采用简单多数票当选制，总统、众参两院所有议员、监察院长由人民直接选举产生，所以，联邦政权在通常情况下，会产生两大共产党派系，轮流执政，执掌总统大权；还会另外产生两大政党，轮流执监，执掌监察大权。还有其他中等规模的反对派、反对党起平衡作用。在众参两院也会由这两大共产党派系、两大政党和其他中等规模的反对派、反对党组成，极小政党难以进入议会。这种四党派制，优于西方两党制，更优于西方多党制。因为议会大门既不是由没有明显派系的过半数特大规模政党把持，从而出现政党专权或与总统恶意对抗的现象；也不是由几十上百个小党派各踞山头，从而出现难以形成共同意志，不利于提高立法效率，不利于政权稳定的情形。在两党制国会中，通常会有一个政党拥有过半数议席，出现其他政党所提出的议案难以获得通过的现象，这些政党所代表的民意被压制，显然是不公正的，属于政党专制，也是多数人对少数人权力的剥夺，并且来自于人民的反对声音不被国会重视。而在四党派制国会中，政党结构比较均衡，权力比较分散，没有一党独大的势力，各党派只有平等对待竞争对手方能取得立法政绩，这样的党派格局，使人民控制国会的机会和权力被放大。当然还有如下避免政党专制和扩大民主的机制：增加的总统对国会议员的公开权和奖励权，使国会更透明，议员更专注提出和支持好的法案；政党内部实行五权分立的管理体制；政党提名民选官员采取直接预选制，选一名官员每个政党须提名

3 至 5

名候选人，交由人民直选，使人民有挑选余地；简单多数票当选制的选举规则，加强了议员同选民之间的直接联系，使议员必须对基层选区的选民负责，提出和支持任何法案都要顾及选民的利益，都要看选民的眼色行事，方能赢得选民手上那些珍贵的选票而连任，与选民相比党的领袖就没有那么重要。正因为这些民主机制的作用，使那些只顾党派利益不管人民疾苦试图通过结成党派联盟来控制国会的政党受到人民唾弃。总统的执政派系虽然在国会中只有

1/4 左右席位，但执政地位依然可以稳固，因为总统靠的是政绩而不是他的党派在国会中的席位，有较好的政绩就能获得人民的支持而连任。

六、对议员的管理

按照人民主权的原则，如果没有获得人民的授权，任何机构和官员也无权剥

夺没有过失的议员参与立法的权力。但是为了确保议员独立行使权力，并防止议

员越轨，也必须对议员实行适当的管理。在三权分立制中，行政机关及行政官员

无权监督和剥夺议员的权力，法院及司法官员在未获得议会同意的条件下也无权

监督和调查议员，无权剥夺议员的权力，但议会有权也有责任依法管理本院的议

员。这是因为议会有监督行政和司法的权力，如果再赋予其他机构和官员监察议

员的权力，那么议会的监督权就会丧失。所以在六权分立制中，管理和监督议员

的权力主要由议会掌握，并且要有法律规定。美国的有关规定有：

根据美国的国会议事规则的规定，议员不服从议长命令而引起会场骚乱的，

议长要予以训斥，同时扣发月薪一半；议员在会场上殴打和侮辱议员、总统的要

予以暂时开除；议员在同一次会议上受过两次警告或对议员进行凌辱、威胁等，

予以记过，并扣发月薪的 1/4；议员在已受到制裁的情况下，又有严重粗暴行为

的，议长可立即将其交给国家总检察长予以法律制裁。

美国众议院对在投票中有舞弊行为的议员将进行警告。美国国会议员如果有

破坏国会秩序的行为，或拒绝遵守议院内为维持秩序而制定的规则，议会可将其

拘押；议长有权拒绝阻挠议事的议员的发言权。

美国国会在 1976 年规定，议员外出演讲活动一次性收费不能超过 2000 美元，

一年的外出活动总收费不能超过 2500 美元。同时，议员个人与公司、个人或法

人签订的合同或类似行为都必须要向议会提交专门的报告，并接受议会对议员的

审查和鉴定。

1996 年，第 106 届美国国会出台的关于议员接受礼物的规定，规定议员原  

则上不能接受任何礼物。议员一次可接受 49．99 美元或更少价值的礼物，但在

同一年内接受来自同一组织的礼物不能超过 99．99 美元，价值在 10 美元以上的

礼物必须累计，而 10 美元以下则忽略不计。与此同时，美国国会还对议员能够

接受的礼物的具体情况做了限制，共分为六种。第一是议员接受朋友的礼物，其

价值不能超过 250 美元；第二，议员可接受非说客的不带有商业性质的款待；第

三，议员可以参加人数超过 25 人的社会活动；第四，议员可接受慈善机构主办

的活动及其提供的交通费等；第五，议员在参加官方会议时可享受交通和餐费；

第六，可接受价值不大的奖章和纪念品等象征本人做出贡献的奖励。

美国参议院于 2007 年 1 月 12 日以 87 票对 0 票的投票结果通过法案，剥夺

任何犯下贪污、伪证及欺诈等白领罪行的议员继续领取退休金的权利。

第六章 法院

前面讨论了总统和国会，由于法院是三权分权制衡的“铁三角”的一角，所

以接下来就该讨论法院了。

一、司法权

中国新体制中，联邦宪法应当规定司法权属于联邦最高法院以及国会随时规

定和设立的其他法院。司法权的适用范围包括宪法本身和国家的其他法律、条约、

涉外案件、以及以国家为一方的诉讼和省际诉讼等。联邦司法官由总统在律师中

遴选，并经参议院批准后任命。联邦司法官如无失职行为和身体不能胜任便任职

到退休。（如果像美国那样终身任职，法官一般不病不残是不会退休的，这样一

来，他们往往是七老八十还在位，思想难免保守，跟不上形势）。

二、司法审查权

联邦最高法院拥有司法审查权，即监督立法和解释宪法和法律这两项重要权

力，有权宣布国会制定的法律，总统的命令，行政机关、考核机关和监察机关制

定的规章条例和作出的裁定违宪而无效，但是联邦最高法院无权否定宪法和宪法

修正案。司法审查的宪法原则是：宪法是最高法律，一切其他法律不得与宪法相

抵触；联邦最高法院在审理案件时，有权裁定所涉及的法律或法律的某项规定是

否违反宪法；经联邦最高法院裁定违宪的法律或法律规定，不再具有法律效力。

联邦大法官由总统在联邦法官中参考考核和监察结果遴选，并经参议院批准后任

命。但总统和国会并无权随意解除大法官职务。为行使独立司法权，9 名联邦最

高法院的大法官如无失职行为和身体不能胜任便任职到退休。

三、司法独立

虽然宪法可以规定法院依照法律规定独立行使司法权，不受行政机关、社会

团体和个人的干涉。但在宪法上有司法独立之名，并不等于在实践中有司法独立

之实。司法独立的程度决定司法公正程度。那么如何才能确保司法独立呢？

在未来中国新体制中，司法独立可以理解为，国家的司法部门通过宪法等方

式获得、拥有与总统和国会相当的权力和地位，并在行使其职权时不受其他任何

政权机关的干预。司法独立的特征应该包括：

一是人民通过宪法将司法权交给法院，并分别规定立法权、元首权和司法权

的归属，明确此三权分立和制衡的“铁三角”政权结构，并规定行政院、考核院

和监察院权力范围，使任何权力都不能侵蚀法院及司法官所掌握的司法权。

二是给司法官规定明确的任期和优厚稳定的工资待遇及退休保障。这也是构

成司法独立的一个根本问题，因为通过给予他们稳定的优厚的工资及退休保障待

遇，就可能杜绝司法官为了保全职位和薪水而在处理案件时屈从于外界压力，导

致作出有失公正的判决的情形。

三是最高法院大法官由总统提名，经参议院审议批准后，由总统正式任命，

可以使法院同选民、利益集团和政党保持必要的独立性。这一规定体现了宪法的

要求总统、国会和法院三个部门在相对独立的同时，又要彼此制约的意图。由总

统和国会掌握联邦大法官的来源，使总统和国会可以在大法官入门时使其具有一

定的意识形态，同时防止不称职的人员掌握司法权力。这样，联邦司法官不由民

选产生，也是为了司法活动的独立与公正。倘若司法官由民选产生，他在判案时

就不免要考虑其选民、利益集团和政党的利益与态度。

四是最高法院的司法审查权确立了法院对其他任何政权机关是否违宪的裁

决权，这是司法独立的最关键环节。

五是在总统被弹劾时，有关审讯要由联邦最高法院首席大法官主持，由参议

院具体执行。而受弹劾被判定有罪的人仍然由法院依法审判和处罚。这就使法院

享有完整的和最高司法管辖权，连总统都能审判，何况他人？

六是联邦制因为有两个互相独立的司法体系，即联邦司法体系和省司法体

系，使司法独立性更强，没有任何力量能够同时侵蚀两个司法体系。

七是多党派轮流执政和轮流执监，加上独立的媒体监督，是确保司法独立的

坚强保障和最后堡垒。因为它们是联系司法与人民的桥梁和纽带，它们组织人民

监督司法独立，又把司法是否独立的信息及时反馈给人民。

八是司法体系的内部管理和外部考核和监察，也是确保司法独立的重要环

节。

四、司法官与人民

对美国联邦最高法院的作用，法国政治学家托克维尔有精彩的评论。1830

年代初，他用 9 个月的时间考察了美国的政治民情，撰写了政治学的传世名著《论

美国的民主》。他写到：“联邦的安定、繁荣和生存本身全系于 7 位联邦大法官之

手，没有他们，宪法只是一纸空文。行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯，而

立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从，而各

州则依靠他们抵制联邦的过份要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益，而私人

利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵，民主派

则依靠他们去抵制保守派的顽固。他们的权力是巨大的，但这是受到舆论支持的

权力。只要人民同意服从法律，他们就力大无穷；而如果人民忽视法律，他们就

无能为力。”从托克维尔的考察到现在过了 170 年，美国联邦最高法院的司法审

查权依然发挥着国家的最高仲裁人的强有力作用。

美国联邦最高法院大法官最引人注目的时候是在国会举行任命他们的听政

会时。被总统提名的大法官人选往往要面对议员们尖酸刁钻的提问，应付新闻界

鸡蛋挑骨头般的刨根问底，有时会被搞得灰头土脸，十分难堪。大法官中有一位

叫托马斯（Clarence Thomas）的黑人大法官，他在 1991 年被乔治?\u24067X什提名为

最高法院大法官时受到原来的一位女助手性骚扰的指控，闹得满城风雨，差一点

没有过参议院批准这个关。他气愤地说：“这是高技术时代的私刑谋杀！”他的运

气还算是好的，还有一些候选人，大法官没当上，还惹了一身腥。尽管就任大法

官面临着家底和个人私生活被翻个底朝天的危险，但出任大法官是美国无数法律

界专业人士梦寐以求的理想，它所享有的崇高荣耀是其他任何公职所不及的。在

美国历次民意测验中，大法官的可信度和受尊敬程度几乎总是高踞榜首，远在总

统和国会议员之上。大法官之所以受人尊敬，很大程度上是他们一般不受变化无

常的政治和情绪冲动的舆论的影响。美国的宪法保证他们一朝为官便可终身任

职，决不会再为五斗米折腰。他们既可以不买一任又一任总统的帐，包括任命他

的总统的帐，也可以不因新闻舆论一时的压力而改变原则。所以大法官是宪法的

最忠实捍卫者，正因如此才会赢得人民的尊敬和信赖。

然而这并不是说包括大法官在内的所有司法官可以对人民冷若冰霜，也不是

说司法官只要不违法乱纪就不受人民控制。大众传播媒介对司法活动的质量也有

着重要的监督作用。司法案件在美国一直是传媒报道的重点。尤其是比较著名的

案件，无论是刑事还是民事，全国各大报纸、广播电台和电视台都会有详尽的报

道。近年来，更有摄像机进入法庭，对案件的审理过程作现场实况转播。轰动一

时的辛普森（ O. J. Simpson ）案是近期最明显的例子。据称全美有近亿观众从

电视上观看了该案的现场审理和判决。目前，全美各大电视台都设有专门的司法

节目，邀请司法界人士评论时下的重要案件。近几年又出现了一个专门的“法庭

电视”频道，全天播放美国各地的司法新闻，报道和分析重要的案件。一些地方

性的案件，也常有当地媒体做详细报道。大众传播媒介对司法活动的大量报道，

对教育美国公众、使他们懂得宪法和法律、熟悉司法程序、了解法官的判案等起

到了实际的作用。同司法判决书一道，大众传媒把法院和法官的司法活动充分地

展露在公众面前，使公众成为司法活动的监督。由于司法的透明度，司法官也因

此勤谨办案，以维护自己在社会上的形象和名誉，维护公众对司法部门的信心。

在未来中国，人民一方面可以通过国会、省议会（或省制宪会议）修改宪法，

从而改变司法官的思想；另一方面在法律给与司法官裁量权的限度内，司法官必

然在社会活动中会受到人民大众稳定舆论的影响，因为司法官的历史是人民书写

的，司法官的尊严和名誉都是人民给与的，司法官希望获得歌功颂德和名垂千古，

而不是千夫所指和一臭万年。

五、考核监察司法官的问题

由于司法官享有终身保障待遇,又由于只有国会才拥有裁撤司法官的弹劾权,

而国会议员又不是具有专业监察能力的监察官，所以除个人行为明显不端引起的

弹劾以外,如何对司法官的违法乱纪行为进行有效监督,提高司法官效能和遵纪守

法水平，在三权分立国家中是个普遍存在的令人头疼的问题。即便是美国，也由

于国会对弹劾权的使用有局限性,所以对司法官的行为不端进行监督多年来在制

度上存在着漏洞。司法官们之间的同业互相制约是主要的监督方式。国会在 1939

年建立巡回司法委员会时,还根本没有明确这些委员会具有纪律检查的权力。

1973 年,司法系统通过了《美国法官行为守则》,但是直到 1980 年订立《司法委

员会改革及司法行为和伤残法》才正式制订并明确了一套纪律检查制度,该法给

联邦司法系统提供了一个建立内部纪律检查体系的纲领性文件。在三权分立制

中，对法官的有效的外部的专业考核和监察机制是无法设计的。这种制度使总统

提名大法官也出现了漏洞。2005 年，美国总统布什提名的联邦最高法院大法官

人选、白宫法律顾问 60 岁的哈丽雅特?\u36808X尔斯在国会参议院面临强烈的反对声

音,10 月 27 日要求总统撤回提名。因为有人质疑,迈尔斯虽然长期从事法律工作,

但没有担任法官的经验,无法胜任最高法院大法官职务。还有人认为迈尔斯与布

什合作时间太长,这可能会让她在任最高法院大法官后难以保持中立。此外,由于

迈尔斯很少公开表达观点,外界对她知之甚少。布什无奈只好收回这一提名。所

以未来中国新体制，对司法官设计了独立的外部的专业考核机制和监察机制，联

邦最高法院大法官由总统在法官中参考考核监察结果遴选后提名，以防止出现布

什遇到的尴尬局面。

那么有人会问，为什么不对总统和议员设计这样的考核监察机制，而必须对

司法官设计这样的机制呢？这是因为司法官和行政官员一样从事的是为执行法

律所作的纷繁复杂的具体工作，又没有来自选民的直接压力，又是极易滋生官僚

主义和腐败的高危职业。而在这三个方面总统和议员就不是这样，所以制约的方

式就有区别。

第七章 行政院

民主体制，也不可能实现每位官员都由民选产生，而数目众多的同公民的生

活息息相关的行政官员如何才能受到人民的控制呢？

一、行政权

中国新体制中，联邦行政权属于行政院长。行政院长是总统在行政官员中参

考考核监察结果提名后，由参议院批准，由总统任命的。总统有随时解除行政院

长职务的权力。行政院其他政务类行政官员是行政院长提名后，由总统任命的。

总统有随时解除政务类行政官员职务的权力。国家实行公务员制度。业务类行政

官员由行政院长依据公务员法依据考核监察结果任免。政务类行政官员随着任命

他的总统离职而离职；业务类行政官员不随总统共进退，在政治上保持中立。联

邦行政权虽然包括国家内政、外交和军事各个方面的权力，但不是无限的。联邦

行政权既要符合总统的意图，也要符合宪法和法律的规定，是宪法和法律以及总

统命令的执行权。它既不能与联邦政权中元首权、立法权、司法权、考核权和监

察权相抵触；也不能超越联邦权力范围，不与省政权专属权力相抵触；更不能侵

犯人民保留的权利；不得行使没有合法授权的权力。

二、行政权是政权中最基本的权力

不直接与总统、议员、司法官、考核官和监察官打交道的公民大有人在，但

完全不直接同行政官打交道的人几乎没有。即便是受到严格限制，行政权也会不

可避免地深入到社会生活的许多方面。所以行政权是政权中最基本的权力，是同

人民生活关系最密切的权力，它的重要性并不会因为其他各种权力对其不同方面

的限制而降低。相反，其他权力必须要围绕行政环境、行政技术、行政资源、行

政规律的发展而发展。

三、行政权在膨胀

随着科技的高速发展，特别是各国进入信息时代，出现日趋频繁的的社会变

革，经济活动加速，社会节奏加快，生产关系剧变，这样高度发达的经济基础必

然带动行政权的膨胀。人们看到行政范围在扩展，行政机构在膨胀，行政活动在

加强。然而行政权的变化并未使社会问题减少，相反行政效能却在逐年降低，贪

污腐败却变得更加疯狂，尤其是专制和低度民主国家更是如此，使人们对行政机

关越来越失去信心，要求改革的呼声越来越强烈。

四、行政与人民

由于上述原因，在六权分立制中，对行政权采取了高度制约的设计，五项权

力从不同方面制约行政权，而行政权对其他权力无权制约。这种设计使行政与人

民的关系发生了质的变化。在美国三权分立制中，行政权被总统直接掌握，人民

控制行政权只有一条途径，即用选票选择更好的人来当总统。尽管实行公民投票

决定总统等重要官员是民主政体的根本制度，是必不可少的，但是如果对普通的

个别行政官员不满意，就用选票对付总统其实不是最好的办法。而六权分立制，

将总统与行政权分立，总统不再是行政官的保护伞，所以对行政官的监督变得切

实可行。如果公民对行政官不满意，可以投诉到对他考核的考核官，对他监察的

监察官，还有议员、司法官、新闻媒体和政党，他们都能方便地找到，可以及时

有效地化解矛盾。他们都能以立竿见影的效果为人民制约行政官提供优质服务，

使民主变得更加实际。

第八章 考核院

对官员进行绩效考核的制度，是中国古代的重要政治传统。然而在近代被中

国所抛弃。现在是重新认识这一传统的时候了。

一、中国古代考核制度

在世界文明古国之中，中国古代是辉煌灿烂的，尤其是政治制度，数千年领

先于世界。然而近代中国没有紧跟世界工业革命的脚步，以致落后挨打。中国人

反思历史时对古代政治全盘否定，割裂历史，这是民族的错误。而这些制度却在

世界各国被保留下来，如考核制度、监察制度和科举制度。考核，在古代称“考

课”、“考绩”、“考功”等，是对官员履行职责情况的考查，主要是政绩考核。但

是考核并不是指上级官员对直接下级官员履行职责情况的考查，其实这种考查是

与政治相伴而生的普通现象，考核主要指的是官员的非直接上级官员对上述这种

考查结果核实，并确定被考官员等级，以作为晋升、降免和奖惩的依据。中国古

代对官吏的考核，可以追溯到尧舜时代。据《尚书》的记载，尧舜治理天下，对

诸侯百官实行“三载考绩”，命诸侯定期向朝廷奏报其施政纲领，然后朝廷根据

诸侯的奏报考查其绩效，对绩效优异的赏赐车马服饰。汉元帝时，制定了中国历

史上第一部《考功课吏法》（据《汉书?\u20140X房传》）。魏明帝时，制定《都官考课》，

共计 72 条（据《三国志?\u39759X书?\u21016X邵传》）。

唐代是中国古代社会的鼎盛时期，中央集权制进一步加强，对官吏的考查和

任用也更加重视和规范，据《资治通鉴》卷 194 的记载，唐太宗说：“为官择人，

唯才是与，苟或不才，虽亲不用。”他规定所有官员不论职位高低，每年都施行

一次考课，称为小考。每隔三年（有时也有四年或五年），又举行一次大考。小

考评定被考者的绩效等第；大考则综合三年（或四年、五年）中的等第以决定职

务升降赏罚。这项工作由尚书省的吏部主管。吏部下设考功司，专门负责考课。

在考功司中设有郎中、员外郎各 1 人，分别负责京官和外官考课。对三品以上的

大臣，必须报呈皇帝亲自裁决。为加强考课工作的严肃性和权威性，唐朝还规定

由两位大臣担任考校使，分校京官、外官的考课。又规定，由门下省的给事中和

中书省的中书舍人分别监察考课的进行，称为监考使。中央的省、台、寺、监以

及地方州郡各级机构的长官，先要对被考的下属人员进行品德才能政绩的评定，

并把他们当年的功过德才登上簿状，作为档案材料。其等第：流内官分九等，流

外官分四等。定等之后，各机构的长官再召集被考人当面宣读考核意见（被考人

可对其考语提出异议），通过后，注入簿册。至此，算是初审。接着，中央和地

方各级机构按照规定日期（京官限九月十三日，外官限十月二十五日以前）把被

考者的簿状送报尚书省。与此同时，尚书省又把属下各司和各道监察官所收集到

的有关官员的考课材料一并汇总，交考功司考课时参考。尚书省各司每年都需在

本职规定的范围内，把地方州县的州牧、刺史、县令的治绩（诸如殊功异行、灾

蝗祥瑞、户口赋役增减以及盗贼多少等情况）报送考功司。中央又派遣监察御史

和特遣的巡察使、存抚使等分道察访，于每年九月三十日以前将被考人员的状况

写出，报考功司。这些材料都作为考功司决定等第或升降赏罚的参考依据。最后

的复考由考校使和尚书省的考功郎中、员外郎共同负责。核定后，由考校使当面

向齐集于都省的京官和地方各州的朝集使宣布。定考以后，中央和地方各机构的

长官还要将被考人的名牒、等第公开张挂于门上三天。如果所定等第有不当之处，

被考人可以陈诉。经一定的复查手续，若陈诉符合事实，可重新更改考第；若陈

诉不符合事实，则降低被考人的考第以示惩罚。考定以后，发给考牒，作为凭证。

考课按规定必须在年终完成，为次年官员的任用提供依据。考课制度在贞观初期

就已经确立，是贞观之治的重要体制基础。

唐朝贞观年间施行的《考课之法》，提出了“四善二十七最”的考课标准：

“流内之官，叙以四善：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪

勤匪懈。善状之外有二十七最：一曰献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；二曰铨

衡人物，擢尽才良，为选司之最；三曰扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；四曰

礼制仪式，动合经典，为礼官之最；五曰音律克谐，不失节奏，为乐官之最；六

曰决断不滞，与夺合理，为判事之最；七曰部统有方，警守无失，为宿卫之最；

八曰兵士调习，戎装充备，为督领之最；九曰推鞫得情，处断平允，为法官之最；

十曰雠校精审，明于刊定，为校正之最；十一曰承旨敷奏，吐纳明敏，为宣纳之

最；十二曰训导有方，生徒克业，为学官之最；十三曰赏罚严明，攻战必胜，为

军将之最；十四曰礼义兴行，肃清所部，为政教之最；十五曰详录典正，词理兼

举，为文史之最；十六曰访察精审，弹举必当，为纠正之最；十七曰明于勘覆，

稽失无隐，为句检之最；十八曰职事修理，供承强济，为监掌之最；十九曰功课

皆充，丁匠无怨，为役使之最；二十曰耕耨以时，收获成课，为屯官之最；二十

一曰谨于盖藏，明于出纳，为仓库之最；二十二曰推步盈虚，究理精密，为历官

之最；二十三曰占候医卜，效验多者，为方术之最；二十四曰检察有方，行旅无

壅，为关津之最；二十五曰市尘弗扰，奸滥不行，为市司之最；二十六曰牧养肥

硕，蕃息孳多，为牧官之最；二十七曰边境清肃，城隍修理，为镇防之最”(《新

唐书》卷四六《百官一》)。

将被考人的考绩优劣和所得的善最多少，区别为九等。其具体分等办法，据

《新唐书?\u30334X官志一》所载： 一最四善为上上；一最三善为上中；一最二善为

上下；无最而有二善为中上；无最而有一善为中中；职事精理，善最不闻，为中

下；爱憎任情，处断乖理，为下上；背公向私，职务废阙，为下中；居官谄诈，

贪浊有状，为下下。这九等配置办法把各类官员的功过好坏区别得十分清楚。流

外官，以行能功过分四等：清谨勤公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊

有状为下下。亲、勋、翊三卫及王府执仗亲事、执乘亲事等佐卫人员皆以其行能

功过分为上、中、下三等。

唐朝对官吏考课的目的是为了选贤任能，奖善罚恶，裁汰贪懦，澄清吏治，

使官僚队伍更有效能和清廉。当时，凡在考课时，列于中等以上的官吏，在政治

上可以升官，在经济上可以加禄；反之，若列于中等以下的官吏，就要降级罚禄；

情节严重的，甚至要受到罢官的处分。这方面的赏罚规定，据《大唐六典?\u23578X书

吏部》考功郎中说：“诸食禄之官，考在中上已上，每进一等，加禄一季；中下

已下，每退一等，夺禄一季；若私罪下中以下，公罪下下，并解见任，夺当年禄，

追告身，周年，听依本品叙。”《通典?\u36873X举三》说，州县户口增益十分之一，刺

史县令各进考一等；户口减损十分之一，降一等；农业收成增加十分之二，进考

一等；减产十分之一，降考一等。如果各方面都有成绩，可以累计加等。

为了保证考课标准的严格执行，防止作弊，唐朝政府制定了严厉的处罚措施，

规定一旦发现作弊事件，便对主考官员以渎职论处。如唐朝的法律规定：“若考

校、课试而不以实及选官乖于举状，以故不称职者”，“一人徒一年，二人加一等，

罪止徒三年”。（据《唐律疏议》卷九《职官制》）。

根据考查的结果，把官吏的政绩分成若干等级，然后以此为依据对官吏进行

赏罚，有功者给予奖赏，有过失者予以处罚，触犯刑法者予以严惩。如果没有赏

罚，考课就毫无意义。赏罚是官员间上级控制下级的必要手段，确保了整个官僚

系统正常运行。

唐朝在运用赏罚手段时是如何要求的呢?第一，赏罚要公正，不能因人而异。

有功劳，虽然是疏远的人、仇人或卑贱的人，也不吝惜赏赐；有过失，即使是至

亲至贵，也决不宽贷。第二，赏罚要诚实无欺，言而有信，说到做到。如果制定

了赏罚条例而又不能兑现，久而久之，君主就会失去威信，结果大权旁落。第三，

赏罚分明，功罪相当，以杜绝臣下的侥幸心理。如果有功者非但不得赏赐，反遭

贬黜，而平庸者却得厚赏博封，甚至有罪者竟加官晋爵，这样一来，是非不分，

黑白颠倒，就会造成群臣因循苟且，冒滥贪功，巧佞贪黩者竞进，公忠正直者被

黜抑，国政就不堪设想了。第四，出现冤假错案要及时予以纠正，平反冤狱。特

别是对于那些栽赃陷害他人的坏人，要毫不留情地给予打击，以保护好人。

宋朝在京朝官考课法中，以“公勤廉恪”为主，若“无廉声而又多缪政”则

考下下等。元朝规定“凡其清慎公勤，政绩昭著”者，优加迁擢，“废公营私，

贪污败事，请人陈告得失，依条断罪”。清朝京察以“四格八法”为准，“四格”

中，官吏的操守、品德被分为廉、平、贪三等，在“八法”中，“贪”居于淘汰

之首。 中国古代历朝历代无不通过官吏考课，达到“进贤以兴善，简不肖以黜

恶”，激励先进，鞭策落后，使官吏为政清廉。

中国古代考课制度虽然是专制体制的一部分，考课机关和考课官的一切权力

都来源于帝王而不是人民，但没有任何理由表明这种制度只适合于专制体制。国

外的政治实践就无可辩驳地证明它在民主体制中同样能够发挥巨大作用。

flld

10楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:43 只看该作者

二、美国考核制度

美国联邦公务员的范围仅指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，他们由

美国联邦人事管理总署根据联邦公务员法律规定进行管理。国会的雇员以及法院

的法官，不适用公务员法，而由其他法律规定。军人（不包括军队中的文职人员）

及在政党、民间团体等非政府机构里工作的人员，也不是公务员。

美国公务员，按职务性质可分为两类，第一类是“政治任命官员”即政务官，

第二类是“职业公务员”，即事务官。 政治任命官员是总统根据政治上的需要直

接任命的，无须经过考试，其中一部分人的任命须经参议院的批准，他们是负责

制定政策的高级官员，一般与总统共进退。职业公务员是经过参加公开的竞争性

考试而录用的公务员，他们一经录用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府

更迭的影响，如本人无重大过失，可一直任职到退休。

1883 年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，又称《彭德  

尔顿法》，标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制

度，排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而

奠定了美国公务员制度的基础。此后，国会又陆续通过了许多公务员管理方面的

法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律主要包括：1920 年

的《公务员退休法》、1923 年的《职位分类法》、1950 年的《绩效评估法》、1954

年的《联邦雇员团体人寿保险法》和《政府雇员奖励法》、1958 年的《政府雇员

培训法》、1959 年的《政府雇员卫生福利法》、1962 年的《工资改革法》、1978

年的《公务员改革法》、1990 年的《联邦雇员工资持平法》，等等。其中，1978

年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公

务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了联邦政府人事工作遵循的九条功绩

原则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大

改革，承认公务员可以组织起来、进行集体谈判和通过工会参与决定涉及他们的

权利。

美国负责公务员考核的职能部门是人事管理局。人事管理局在管理公务员的

主要机构中负有最大的职责，是联邦政府行政部门的一个独立机构，由总统直接

领导，对总统负责，局长由总统任命，须经参议院批准，任期四年。局长出席内

阁关于人事问题的一切会议，有责任就人事问题向总统提供咨询。人事管理局的

主要职责是：1、监督内阁各部（及独立机构）实施公务员功绩制；2、颁布内阁

各部（及独立机构）必须遵守的关于公务员问题的规章条例；3、制定并实施改

进政府管理及效率的人事工作计划；4、把人事管理职能尽可能多的下放给内阁

各部（及独立机构），让他们有最大限度的自由结合本部门的具体情况制定本部

门公务员的招考、录用、晋升等规定；5、实施联邦政府公务员与各州、地方政

府公务员的交流。

美国监督公务员考核的机制有人民民主监督、反对党的监督、独立媒体监督、

国会立法监督、法院司法审查、行政监察职能部门监察等。其中行政监察职能部

门有功绩制保护委员会和联邦劳工关系局。

功绩制保护委员会是联邦政府行政部门的一个具有司法职能的独立机构，由

3 名委员组成，委员由总统任命，并须经参议院批准，任期 7 年，委员中隶属同

一政党者不得超过两人。委员只有“因为玩忽职守、违法乱纪或不称职”才能被

总统免职，以保证委员会的独立性。其职能是保护功绩制及每个公务员不受权力

滥用之害，它负责听取公务员的申诉并作出裁决，还负责对人事管理局制定的规

章进行审查。

联邦劳工关系局是联邦政府行政部门的一个独立机构，其职能是解决联邦政

府机构中公务员工会与行政部门之间的争端。它监督代表公务员进行谈判的公务

员工会的选举 ，监督关于谈判条例的实施，听取对不公正作法的申诉，并负责

讲解关于公务员与行政部门关系的法律。联邦劳工关系局下设联邦调解委员会和

联邦僵局处理小组。在公务员工会与行政部门谈判出现僵局时，先由联邦调解委

员会出面调解，调解失效后，由联邦僵局处理小组来解决。

公务员的一切人事决定均需以考核结论为基础。考核的指导原则由人事管理

局制定，具体的考核方案则由各机构自定，呈报人事管理局批准后执行。对担任

“高级行政职位”公务员与一般公务员的考核方法有所不同。

在美国各级政府之间，以及在同级政府的不同部门之间，晋升制度的差异较

大，一般的是行政首长根据考核、资历及培训的情况来决定晋升。对一些较高

的空缺职位，如果本机构没有合适的人选，要将此职位向其他机构的公务员开放。

任何公务员，如认为行政首长的晋升决定不公平或者有舞弊嫌疑，可直接向功绩

制保护委员会提出控诉。

依据考核、培训及个人资历、特长、爱好等具体情况，行政首长有权把公务

员从一个岗位调到另一个岗位，如被调动者认为调动不合理， 可以向功绩制保

护委员会提出控诉。

三、考核原理

为了确保官制有效运行，使官员保持足够的效能和遵纪守法程度，必须赋予

上司控制下属的权力，其中最重要的是对下属职务升降、任免和奖罚要有决定权

或建议权。但是，如果上司拥有不受制约的决定权，那么这种绝对权力可能变成

权钱交易，可能任人唯亲建立裙带关系，可能超额提拔和授奖，还可能用于排除

异己，拉帮结派。即使是最清廉的官员掌握了这种绝对权力，他也无法在没有统

一标准下做到公平合理。为此，就需要制定统一的评价官员的法律，并在独立的

机构控制下统一任用和奖罚官员。这就是考核，这种独立的机构就是考核机关。

另外，还要在独立的监察机构监督下，考核才有可能做到公正廉洁。只有独立的

的考核机关而无独立的监察机关，考核会名存实亡；只有独立的监察机关而无独

立的的考核机关，官员虽然遵纪守法却无足够的效能。那么考核权与监察权相互

独立更合适还是二者合二为一更合适呢？考核权独立于监察权之外更合适。因

为，这样设置既能确保考核权有较高的专业性，又能受到监察权的外部强有力监

督，防止因缺乏监督而软化和被滥用。所以考核的关键问题，一是考核法规的可

操作性要强，二是考核机关和监察机关缺一不可，三是被考核机关、考核机关和

监察机关三者间的独立性要强，四是考核公开。

四、考核是官僚主义的克星

1980 年 8 月 18 日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国  

家领导制度的改革》的讲话，分析党和国家领导制度的种种弊端，说官僚主义现

象，突出表现为高高在上、滥用权力、脱离实际、脱离群众、思想僵化、墨守成

规、不负责任、不守信用、压制民主、欺上瞒下、专横跋扈、贪赃枉法等等；权

力过分集中现象，表现为“什么事都要第一书记挂帅、拍板”；家长制作风，表

现为“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上”；还有大

搞特权，特殊化。对于诸如此类的丑恶现象，邓小平指出：“上面讲到的种种弊

端，多少都带有封建主义色彩。”所以他说：“现在应该明确提出继续肃清思想政

治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上作一系列切实的改革，否则国家

和人民还要遭受损失。”

从那时起进行了一系列改革，有成功的，也有不成功的。各地打着改革旗号

搞的所谓考核是不成功的，不是按考核原理设计的。比如一个县的考核，完全是

县内自行组织，县委书记统一掌控全县所有官员的考核活动，包括制定考核规则

（极少数人才有权见到这一规则），组织考核队伍，组织监督队伍，决定官员任

免，除了只有几个县委常委有提名自己人的机会以外，所有考核结果和人事任免

权力全在书记手心里。这种非独立非公开的考核既不是中国古代所称的考课，也

不是现代民主国家所说的考核。每到考核任免官员的时候，有权有钱有势有亲情

关系者，大多使出浑身解数，频繁活动。如果书记具有圣贤般的思想境界，又有

超人的智慧和胆量，不仅面对钱财美色不动心，而且能够置一切个人关系于不顾，

尤其是敢于对那些掌管书记本人前途的上司也坚持原则，还是有可能保持一时的

清白的，还是会勇敢地提拔优秀但不走后门的人才的，但肯定会因此得罪上司和

地方权贵而惨遭淘汰。当贪官容易，当清官难。用这样的制度用人，想不出现“一

人得道，鸡犬升天”的现象；想不出现裙带关系；想不出现“一些部门全体提拔，

而另一些部门全体靠边站”；想不出现卖官鬻爵；想不出现任人唯亲；想不出现

消极疲塌、拖拉懒散等官僚主义现象其实比登天还难。没有前门，人们只有拥进

后门。目前许多地区出现大规模卖官鬻爵，大多数中高级官员全家族当官。这些

现实无可辩驳地证明吏治改革刻不容缓。

如果国家建立了符合考核原理的考核机制，书记就不是大权独揽，任用官员

的权力掌握于考核官手中，考核受到考校官、监察官、总统、国会、法院、反对

党、独立媒体和人民的监督，后门完全被堵死，人们只有走前门。随着考核机制

将后门堵死，官僚主义、权力过分集中、家长制作风和特权、特殊化等都会因为

没有生存空间而消亡。这是得到现代各民主国家政治实践所证明的真理。

五、考核权

中国新体制中，联邦考核权属于考核院长。考核院长是总统在考核官员中参

考考核监察结果提名后，由参议院批准，由总统任命的。总统有随时解除考核院

长职务的权力。考核院其他政务类考核官员是考核院长提名后，由总统任命的。

总统有随时解除政务类考核官员职务的权力。业务类考核官员由考核院长依据公

务员法依据考核监察结果任免。政务类考核官员随着任命他的总统离职而离职；

业务类考核官员不随总统共进退，在政治上保持中立。联邦考核权不是无限的。

联邦考核权既要符合总统的意图，也要符合宪法和法律的规定，是宪法和考核法

律以及总统考核命令的执行权。它不能与联邦政权中元首权、立法权、司法权和

监察权相抵触；更不能侵犯人民保留的权利；不得行使没有合法授权的权力。考

核官依法对行政院长及其行政官、法院院长及其司法官进行考核。考核实行一年

一小考，三年一大考。考核结果要由考核官在综合被考人自评、主管长官鉴定、

监察官监察结论、同僚评议、服务和管理对象评议等材料的基础上作出，经考校

官批准。考校官由考核院长或考核官担任。考核结果要确定被考人绩效的可比性

等次，等次是作为对被考人职务升降任免以及奖罚的依据。考核结果要经被考人

及其主管长官过目，被考人有权向考核官陈诉，有权向考校官提出复议，最后结

果要公布于众。大考结果必须在小考结果的基础上作出。监察官要对考核进行监

察，有权对考核中的违法乱纪行为处理、提请检察官起诉或请求众议院弹劾。考

核官、监察官不得干预被考核人依法履行职责。监察官不得干预考核官依法履行

职责。以考乱政、以监乱政、考核作弊、监察失查和错查要承担行政或刑事责任。

六、考核与人民

一种权力会不会引起人民的重视，不仅是看它是否独立，是否经过民选产生，

还要看它是否同人民的生活息息相关。美国的考核权与行政权之间的独立性没有

中国未来考核权的独立性强。而且，中国考核权不仅考核行政权，而且考核司法

权，行政和司法都同人民息息相关。所以中国考核权会比美国考核权更加受到人

民重视。当人民对某位行政官或司法官的工作效率不满意时，就可以求助于考核

官，考核官是专门比较不同官员工作效能而施以赏罚的官员。有了这样的考核机

制，官员仅仅不违法乱纪是不够的，还必须效能胜于他人，必须要以工作业绩获

取职位和奖励。而官员为人民服务时有较高的工作效能恰恰是人民迫切需要的。

第九章 监察院

未来中国新体制中，国家政权实行六权分立，监察权是六权之一，监察权属

于监察院长，监察院长由民选产生。这些都是开世界监察历史之先河，也是开世

界民主历史之先河的。这种在美式元首权、立法权和司法权三权分立制衡的“铁

三角”稳定架构不变的基础上的大胆改进，会给世界带来什么？会给中国带来什

么？

一、中国古代监察制度

中国古代监察制度即御使监察制度，有文字可考的是先秦时期就已经萌芽。

在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已

兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专门的监察机构。 自秦始皇统一七国，

建立起大一统的秦王朝帝国之后，就在中央政权内部设置了与行政机关和军事机

关并列的监察机构，这是中国乃至世界监察制度的开端。当时创建御史大夫府为

中央监察机构，并向地方派驻监郡御史。自秦朝以后直到清朝，国家任何监察官

员均不受地方节制。汉朝承袭秦朝制度，在中央设御史府的同时，向地方派驻十

三部剌史，监察地方二千石以上官吏，并制定了第一部专门性的地方监察法规。

魏晋南北朝时期，中央御史台脱离少府（掌管宫中服务性事务的部门），直接受

命于皇帝，独立于除皇帝之外的一切官吏，监察机构自成体系，监察权扩大，自

皇太子以下无所不纠。唐朝在中央御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互

相配合，向地方派驻的监察机构则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密

的监察网。宋朝的监察机构也是直接受命于皇帝，中央设立台院和谏院，设监司

和通判负责地方监察，规定御史每月必须奏事一次，称为“月课”，如果上任百

日还无所纠弹，就要被罢黜，或调任外官，或受罚俸减薪之处分。元朝取消谏院，

台谏合一，并设行御史台统辖地方二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按

察司)，还制定了一整套的监察法规。明朝改中央御史台为都察院，又废谏院，

设六科给事中，成为监察六部的独立监察机构，科道并立，向地方派驻十三道巡

按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成三重监察地方的网络。清朝将六科

给事中归属都察院，对地方的监察沿用明制，以皇帝的名义制定了中国古代最完

整的一部监察法典《钦定合规》。古代御使监察制度作为一种纠举不法官吏的机

制，在两千多年的帝王统治时期，逐步完备，发挥了整饬吏治、肃政惩贪的积极

作用，是中国古代文明的基石。古代御使监察制度的特点是：

第一，监察机构独立，自上而下垂直设置，不受中央和地方的被监察机构及

官员的丝毫掣肘。汉武帝时期，中国历史上第一个相对独立的专门监察机构——

兰台寺的建立，标志着监察开始从纷繁复杂的行政事务中分离出来，成为国家机

关不可缺少的重要组成部分。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行

政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构也不隶属于地方衙门。这种监

察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。监察

权力是单向设置，而不是双向设置。

第二，监察机构位高权重，监察体制比较完备。最高监察权受到皇帝直接控

制，重大案件的整个监察过程，从纠参到核实到复劾都必须请旨进行，最后由皇

帝裁决。监察系统覆盖到所有行政机构和官员，上至中央，下至地方，形成了严

密的监察网络。所以监察官的权威可想而知，正所谓“御史出使，不能动摇山岳，

震撼州县，为不任职”。

第三，重视御使监察官的选拔，不经行政官员遴选御使监察官。为防止御使

监察官在履行职务时对有恩于自己的人网开一面，所以历代中央一级监察官多为

“帝王亲擢”；而派驻地方的监察官则实行“台官自选制”，从而使包括宰相在内

的所有行政官均置身于御史监察之下。

第四，从德才兼备、政绩突出的官员中选拔御使监察官。不仅要求监察官人

选要有刚正不阿的品质和较高的文化素质，而且要有丰富的为官经验和优异的治

绩。一些朝代明确规定科举出身和任过县令者方能充任御史。

第五，实行回避制度。汉朝实行地域回避制度，规定刺史均不应为本籍人，

明代还进一步规定“大臣之族不得任科道”。

第六，监察系统内部按纠举案件大小、数量、质量严格考核监察官，凭实绩

黜陟监察官。根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些量化方法，这样就可促

使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。

第七，注重监察系统内部监察，对有失察和错察问题的监察官从重处罚。监

察御使及按察司官在行使监察职权之时，也受到上级监察。这些都是具有法定监

察权力的监察。失察就是监察官明知监察对象有不法行为但不查。错察即监察官

所办案件有错误。另外，监察官发现其他监察官涉嫌失察和错察，有权向该监察

官的上级监察官举报，如此形成监察官相互之间的监督，形成了多重监督制度。

在明朝，凡监察御史所办案卷，由都察院复查；按察分司所办案卷，听从总司复

查。监察官如有失察错察，他的上司立即会请示皇帝后对其严厉处罚。

二、外国监察制度

从 20 世纪开始，各国行政权的扩张势不可挡，以至冲击议会的权力，如此

同时，行政官员和司法官不法现象日渐频繁。为此，设立了议会监察专员制度，

专门负责对政府及行政官员、法院及司法官违法的或不公正的行为的监察。

议会监察专员制度起源于瑞典，最先传入北欧；二战后采用这一制度的有西

欧、英联邦各国、美国的若干州，日本等非英语国家。监察专员制度已成为国际

上公认的有效制度。比较各国的监察专员制度，以瑞典和英国最具代表性。

1713年，瑞典国王任命一位司法大臣，代表国王监察一切官吏遵守法令和  

履行职务。这是西方监察专员制度的开始，比中国晚了 1934 年。1809 年瑞典议

会通过了一部以国王和议会分权为原则的宪法。该宪法规定，设置由议会选举并

对议会负责的内政监察专员（Ombadsman for civil affairs），其职责是以议会代表

的身份监察所有行政官员和司法官对法律、法令的遵守。专员须是“具有杰出法

律才能和秉性正直的人士”，不必是议员，任期四年，可连选连任。由于这时该

制度主要关注的是法院执行法律的差错，因而可称为“议会司法专员制度”。1915

年又增设一名军事监察专员（Military Ombadsman）。1968 年内政专员和军事专

员并成一个公署，由 3 名地位相等的专员组成。从 1976 年起公署改由 4 名专员

组成，其中一名为首席专员，主持日常事务，任命工作人员。现在瑞典的监察专

员不仅中央设置，在地方也设置，许多大城市还设置了更加专业化的专员，如反

托拉斯专员、市场政策专员、新闻专员等。监察专员虽为议会选任，但独立行使

职权。根据瑞典 1974 年的宪法规定，监察专员监督政府、法院所有公务人员是

否切实执行法律，但不得直接干预公务人员依法履行职务的行为，亦不得发布命

令或更改其认为不适当的行政措施；专员对公务人员的违法失职行为可向有关机

关提出补救性或惩戒性的建议；专员为行使职权可以调阅政府档案或记录，调查

公民提出的申诉案件。

1967 年 3 月，英国议会经过长期审议通过一项立法，设置议会行政专员（The   

Paliamentary Commissioner for Administration）。该专员由英王任命，无固定任期，

非经议会同意不得免职。这一制度被称为“议会行政专员”制度或议会监察专员

制度。行政专员的职责是，监察政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不

当活动侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。行政专员

机构的工作人员全部来自政府部门，每 3 年轮换一次。议会监察专员是代表议会

监督行政和司法的，监察范围一般涉及政府首脑、部长和大法官等议会议员以外

的一切公共权力机关及行使公共权力的人员。当监察专员认为法院、行政裁判所

处理的案件不适当时，也可以进行干预。任何公民如果认为“由于弊政而受到不

公正的待遇”，都可以向监察专员提出控告。不过控告要经一名下院议员转交给

监察专员。监察专员可受理控告，依据法律行使监察权。其监察权限是监督法律、

法令在公共事务中的执行，保证行政当局公平、合法地行使职权。监察专员有权

向有关部门提出建议。这些建议通常是：通告性建议，提醒违法者注意；改正性

建议，建议主管机关改变决定，纠正错误；指导性建设，要求修改某项规章，督

促不要重犯错误。

此外，一些国家的议会监察专员还具有检察官的职权，对违法乱纪、玩忽职

守的官员有权进行起诉，或者要求提请诉讼，或者要求提请惩戒性处分，包括撤

职、罢免、损失赔偿，以及其他处罚。监察专员还有权受理公民的申诉；作为视

察员对司法场所进行调查研究；也可以以各种方法揭露弊政；监察专员有权获得

一切情报资料，询问一切有关人员，要求他们给予协助，并可到有关机关进行视

察调查；如果有人对监察专员的调查设置障碍或抱有敌意，法院可以追究他“藐

视国会罪”的责任。但是监察专员的调查不得影响有关部门的正常活动。议会监

察专员的批评、建议能够引起有关部门重视，因为当监察专员的建议不被采纳时，

他有将政府拒绝纠正错误的行为公诸舆论的权力；由于这些可以公布的批评记载

在公开印发的议会年度报告中，在政界广为流传，因而监察专员的批评监督作用

是不可忽视的。

比起议会监察专员制度，各国行政监察制度规模更大，更加普遍，监察范围

更是五花八门。其中，最成功并且最具代表性的是中国香港廉政公署。

三、香港廉政公署

香港廉政公署(以下简称廉署)，是根据《廉政专员公署条例》于 1974 年 2

月 15 日成立的，廉署是香港政府中的独立机构，在 1997 年香港回归中国后，廉

政专员直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署在特别行政

区全权处理一切反贪污工作。廉署通过三十多年的出色工作，已在公众中赢得了

口碑，树立了很好的形象。

然而，具有“廉洁之都”美誉的香港，曾经是一个腐败盛行的社会。虽然早

在 1897 年，香港已有法例明文禁止贪污贿赂，于 1948 年仿效英国法律，立法通

过了《防止贪污条例》，1950 年代，香港警队成立了检举贪污组，但贪污仍然日

益猖獗。当时随着经济迅猛发展，批文、办照、拿证、领牌等社会服务需求随之

增多，政府部门尤其是警队、公共机构贪污受贿现象相当普遍。如救护人员要先

索取“茶钱”，才肯将病人送往医院；病人要给医院职工“打赏”，才能取得便盆

或一杯开水。商人则把贿赂视为促成生意的一种手段与方式，以至有“不送礼、

不行贿”，则“一事无成”的说法。受贿、分赃等枉法行为是普遍存在的半公开

现象。社会活动家杜叶锡恩回忆说：“当时，每一个小市民都在受苦。从置区内

每一位店东，街市每一位小贩都要付黑钱，简直要把他们勒榨至死才肯罢休。”

1960 年代，香港社会逐步形成声讨贪污恶行和批评政府打击贪污不力的浪潮。

在此情形下，1971 年 5 月，港英当局发布《防止贿赂条例》，条例规定的罪行有

8 项。凡公务员及其家属所有的财产与合法职务收入不相符，又不能对其来源作

出合理解释，则认定其部分财产为非法收入，予以没收。当事人不仅要受到法律

制裁，还不得再出任公务员。但由于反贪侦办权力属于警察，而当时警察又最不

廉洁。各警所在辖区内收取“保护费”，允许妓院、赌场公开经营，保护费按警

衔高低分配，总金额高达 10 亿港元，其利润超过汇丰银行。1973 年，香港总警

司葛柏（Peter Godber）被发现拥有逾 430 万港元财产，是其 22 年警察工资总和

的 6 倍，怀凝是贪污受贿所得。律政司要求葛柏在一星期内解释其财产来源，然

而，在此期间葛柏竟轻易从香港逃到英国。葛柏潜逃令积聚已久的民怨立即爆发。

学生们走上街头示威，宣泄不满，抗议政府未能恰当处理贪污问题，集会获得众

多民众的响应。他们打起“反贪污、捉葛柏”的横幅上街游行，要求政府缉拿潜

逃的葛柏归案。

这一事件促使当局决定设立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击

贪污犯罪行为。1973 年 10 月 17 日，香港总督麦理浩（Murray Maclehose）正式

宣布成立一个独立的廉政公署（The Independent Commission Against Corruption），

全力打击贪污。廉署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击政府部门内集团

式贪污。廉署经过多次交涉将葛柏从英国引渡回港受审判刑；1975 年，指控 11

名工商巨头行贿；1976 年，侦破探长戴福贪污案；1977 年，侦破尖沙嘴警署集

体贪污案，8 个月内拘捕 260 名警员；1978 年，指控 118 名警员受贿，其中有

22 名警司。至此，廉署破获 23 个贪污集团，其中 18 个属于警方。1978 年 7 月，

廉署向港督报告，本港凡 10 名以上公务员联手贪污之集团已全部粉碎。四年左

右的时间，警队内的贪污集团被彻底瓦解。针对政府人员的贪污举报比例逐年下

降，由 1974 年的九成减至四年后只占整体举报的三成。香港公务员队伍更以廉

洁和效率而著称，廉政公署已成为香港法律、政治和精神上强大力量的标志。在

全球清廉指数排行榜中，香港多年位居亚洲第 2 位，仅次于新加坡。香港从昔日

的贿赂成风、贪污盛行，成为今天被公认为全球最为安全廉洁的城市之一，从而

吸引了大批国际投资者，促进了当地经济的突飞猛进。自 1974 年廉署成立至今，

香港生产总值在三十年左右的时间内增长达 5 倍之多。美国传统基金会连续 8

年将香港评选为“全球最自由的经济体系”，并且指出香港的成功的基础在于四

大支柱，即廉洁的政府、法治精神、独立司法制度及低税制。廉署反贪经验之所

以引起全球关注。据有些专家分析，除了廉署享有非同一般的权力外，关键是其

行之有效的调查、预防、教育三管齐下的反贪运作模式。这个模式已成为廉署的

金科玉律，被全球反贪机构纷纷效仿。

廉署有严密而精干的内部机构。廉署行政总部下设三个主要工作部门：执行

处、防止贪污处和社区关系处。分别执行调查、预防和教育任务，三管齐下对抗

贪污。行政工作则由行政总部负责。廉署全部职员 1300 名左右。其中业务人员

占 93％，非业务人员占 7％，全年预算支出 7 亿港币。

（一）行政总部

行政总部有 90 人左右，约占总人数的

7％。总部和非业务人员占总人数的比例都比较低，除效率高之外，主要是因为没有那么多政治活动和繁琐的后勤保障和杂事。没有那么多“文山会海”，没有大量的文字材料要写，开会也很少。像样的公文一年只有一次，就是向特首和立法会的年报；没有繁琐的人员管理工作，人员的考核晋升都依据各人完成业务量来确定；没有设置做监察人员思想政治工作的专职官员；后勤保障更是简单，首先不用盖房管房，所有人员一律自己购房，没有宿舍楼，更没有家属院，其次不用管车，廉署一千多人，只有专员，副专员两人的车是公车。廉署的领导班子更是精简：一位专员，一位副专员。即使两个人，这位副专员还兼任着执行处处长。执行处以外的部门，统统归专员直接管理。

（二）执行处

执行处有 950 人左右，是廉署内最大的工作部门，约占总人数的

73％。职责是接受举报，调查案件，搜查证据。执行处下设四个调查科，其中一、三科负责政府部门，二、四科负责私营机构(在香港私营机构人员也是贪污罪主体)。每个科下设四个大组，共

16

个大组。每个大组五六十人到上百人不等，大组内部，又分成若干小组。调查科的领导称为助理处长，大组的领导称为首席调查主任，小组的领导称为总调查主任，然后依次是高级调查主任、调查主任、助理调查主任。执行处统一接受举报后把材料分类并立即交付立案调查。调查工作完成后，如证据充足，交律政司，是否提出检控由律政司司长决定。

执行处从 1974 年至 2003 年，共调查了 54563 宗案件(含 3089 宗与选举有关的案件)，遭检控的有 11436 人，其中 1934

人是政府雇员、329 人是公共机构职员、 6761 人涉及私营机构案件。

对廉署授权的法律，除《廉政专员公署条例》外，还有另外两部法律：《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》。这 3

部法律在对廉署执法进行授权的同时，也是香港最为重要的反贪污法律，不少公职和私营机构人员因为触犯这些法律而沦为阶下囚。

廉署的调查范围涵盖与上述 3

部法律有关的所有犯罪行为，以及政府雇员因不当行使权力而犯的勒索罪。廉署还可以审查政府部门和公共机构的工作常规及程序，以利于揭露贪污行为，并确保被认为可能助长贪污的工作方法或程序得到修正，而且可以下令对于被认为与贪污有关或助长贪污的政府雇员行为进行调查。也就是说，调查人员不仅像其他地方的监察官一样，从举报线索提供的“狐狸尾巴”下手开展调查，而且还能够寻找制度漏洞即“狐狸洞”，“在狐狸洞里找狐狸”，一边查出嫌疑人，一边堵塞漏洞。这的确是香港人的发明创造。

廉署调查人员如果怀疑有人触犯上述 3 部法律所规定的罪行，或者在调查过

程中发现与贪污有关的犯罪行为，可以无需手令而将疑犯直接拘捕；可以调取任

何与案件有关的个人银行资料，扣押财产和收缴旅行证件；调查案件时，可以进

入任何政府部门或私人场所进行搜查。但搜查、扣押财产、收缴旅行证件须经法

庭批准和签发，而廉政专员只可在紧急情况下签发允许行使上述权力的手令，包

括在必要时使用武力的手令，并须向独立的委员会说明理由。而阻挠廉署执法者

将受到检控；廉署调查人员有权要求政府公务人员对其与职务不相称的财产来源

限期做出解释，否则可能被检控。

廉署“破案如神”，所检控案件的判罪率高达 70％以上，这在世界上是罕见

的。

廉署非常重视市民的举报。报案中心 24 小时办公，由经验丰富的调查人员

负责，所有投诉均会保密，泄密者将受法律追究，以确保举报者无后顾之忧。

廉署有一个口号：“贪一块钱也不行”。这个口号还曾引起争议，有人认为，

若“一块钱也要调查的话，廉署岂不是忙死了”。对此，廉署的解释是，“大贪小

贪都是贪，放过小贪等于纵容贪污，使小贪养成大贪，到那时，调查的成本会增

加几十倍，上百倍。”的确，抓小贪就等于防微杜渐。

廉署有一支快速反应团队，随时待命出击。为了迅速处理举报信息，执行处

处长每天早上首先阅读由举报中心整理的投诉材料，然后起草一份《晨早报告》，

以确定哪些举报可以立案。如果决定立案，将启动一切调查程序，动用所有合法

的手段追查下去。这时候，可能向法庭申请搜查令，或者请被怀疑的人士到廉署

来面谈，如果对嫌疑人有“足够理由怀疑”时，就会将其拘捕。

当廉署调查人员请嫌疑人到廉署来协助调查时，不管是公职人员还是私营机

构人员，都会告知其可以请律师一起到场。

开始询问前，调查人员须再次向嫌疑人告知权利：“除非出于自愿，你不一

定要说话，但不论你说什么，都会记录下来，可以用来作证供。”这种看似例行

公事的几句话，实际上是来自美国司法实践中著名的“米兰达规则”，在《公民

权利与政治权利国际公约》中被称为“沉默权”，香港将其称为“零证供”。假如

廉署手上未能掌握足够的证据，而嫌疑人又“零证供”，廉署是不能扣人的。

（三）防止贪污处

防止贪污处有 60 人左右，约占总人数的 4.6％。职责是改善制度及程序以堵

塞贪污的机会和漏洞。负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运

行过程，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见和建议。防贪处就

各政府部门及公共机构的制度和工作程序进行审查研究，涉及的范围包括采购程

序、员工管理、执法工作、合约管理、牌照的签发及监管制度等，大到数以十亿

元的基建工程和小到公共车辆收费箱中硬币的流失都属于其研究的问题。至今，

防贪处已曾为差不多所有政府部门及大部分公共机构进行审查研究。至 2003 年

底，防贪处已完成超过 2700 份审查报告，并对有关研究作过系统的跟踪回访，

以确保建议得以有效推行。

防贪处还设有一个私营机构顾问组，专为私营机构提供保密、免费及符合实

际情况的防贪意见。该组自 1985 年成立以来，已向从事各行各业的私营机构提

供超过 3700 次防贪服务，主要涉及采购、市场推广、存货控制及职员管理等。

在香港做腐败预防工作有一些法定的权力。防贪处可以向任何一个制度可能

导致贪污的政府机关开展调查，并要求其改正过来。在多个政府部门成立了防贪

工作小组。防贪工作小组的成立可让政府部门和防贪处的人员合力策划防贪计

划，找出贪污漏洞，并研究堵塞方法。防贪处派出代表参与个别部门，例如警队、

房屋署等内部设立的“防贪策略督导委员会”，商计防贪策略和提供意见。防贪

处以前向公务员事务局提供防贪意见，协助部门辅导与管理从事财务的员工，令

他们不致于因财政问题而堕入贪污陷阱。

防贪处职员在完成每项审查工作后，会将防贪建议编写一份审查报告，经防

止贪污咨询委员会审批，再交予有关部门或机构执行。比如说希望开展一个跟公

共建筑工程有关的审查工作，防贪处就派一个精通这方面工作的职员，叫他去研

究地盘的管理，找出哪些环节可能造成贪污，并写出报告。防贪处处长认为可行

后，写出改进意见交给这个单位的领导，使他们在制定新政策、工作程序及法例

时，可纳入相关的防贪措施，他们一般都会按照防贪处的意见去做。在防贪处的

努力下，许多曾被或可能被贪赃枉法者乘虚而入的贪污漏洞，已被一一堵死。

除去一般审查之外，政府部门在制定新的法律或政策时，一般都会咨询防贪

处看有没有漏洞。有时新的法律要出台，防贪处也会主动去找立法者，告知他们

假如法律不完善就有贪污的机会。现在香港大部分政府部门的领导都明白，预防

贪污是良好管理的重要环节，要管理得好，必须把好预防贪污这个环节。

法律规定：任何人士都可以到防贪处获取防贪意见。但是针对公营机构和私

营机构，防贪处的权力是不同的：对政府部门等公营机构，防贪处有法定权力，

可以去审查，公营机构不能拒绝；对于私营机构，一定要私营机构主动向防贪处

提出要求，防贪处才能向他们提出建议，私营机构是否落实防贪处的建议由他们

自己决定，防贪处没有权力强制他们落实。

每逢节日前夕，廉署都会在报纸上刊登公益广告，提醒人们依法接受商务赠

礼，否则将被检控。

（四）社区关系处

社区关系处有 200 人左右，约占总人数的 16％。职责是联络市民大众争取

支持，教育公民认识贪污的危害，提高市民道德水平。社区关系处下设 8 个分部

(8 间分区办事处)，分布在香港各地，深入政界、商界、学校、社区等社会层面

进行形式多样的教育，宣传肃贪倡廉的信息，增加廉署工作的透明度。

社区关系处还有一项任务是利用它接近公众的优势，接受社会各界的投诉举

报并迅速地交由执行处举报中心统筹办理。

（五）廉署的权力和受到的制约

1974 年 2 月 15 日，香港立法局通过的《总督特派廉政专员公署条例》规定：  

廉政专员由总督委派，直属于香港总督，并且对总督负责，其他任何机构任何人，

都无权干涉廉政专员的工作。这一点，便决定了香港廉政公署具有极高的权力，

除了香港总督一人之外，任何人都在其调查的范围，且不会受到干预。

《总督特派廉政专员公署条例》还规定，廉政公署可调阅任何资料、处置财

产、搜索扣押，任何人均不得以任何理由拒绝，违者可处徒刑一年至三年。廉政

专员有权发布命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政公署之任何职员。廉

署人员执行任务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。

1997 年 7 月 1 日香港回归后，《香港特别行政区基本法》第 57 条对廉署的  

法律地位这样表述：香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。

这与廉署成立时的权力架构一脉相承。

廉署有着良好的自身防腐机制。廉署给予其职员较丰厚的报酬，这样，一方

面有利于吸引优秀的专业人员，另一方面，待遇良好的反贪工作者不易受到贿赂

的诱惑，以实现高薪养廉。当然，高薪能否养廉还要有一系列的制度作保证。廉

署的运作受到一套严谨的监察与制衡制度（system of checks and balances）的管

辖，以确保所属人员在任何情况下都不会滥用权力和贪污腐败。这些制度包括：

廉署与行政长官的关系：廉政专员由行政长官委任，并直接向行政长官负责。

廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策事项；廉署的经费是以一个独立开支

总目的形式呈交行政长官审批，从政府每年的预算中拨出。

廉署与立法会的关系：按法例规定，廉署须向立法会呈交年报，汇报其工作，

立法会也有权要求廉政专员解释相关政策及经费使用等问题，立法会议员亦可在

需要时就重要事项传召廉署人员回答提问。

廉署与律政司的关系：廉署的职责是调查和搜集证据，但无权直接对嫌疑人

提出指控，而是将一切调查材料均交由律政司全权决定是否检控。这种程序亦保

障廉署不致滥用权力。

廉署与法庭的关系：廉署在行使一些权力前，须先获得法庭许可，如搜查、

扣押财产、收缴旅行证件须经法庭批准和签发，更重要的是，只有法庭才能对案

件做出判决，只有法官才能判决嫌疑人是否有罪。在做出审判前，廉署会听取法

官因顾及调查所用的方法而提出的意见和批评，从而谨慎地研究并对执行程序予

以检查，以确保权力不会被滥用。

廉署与五个独立的委员会的关系：由社会各界贤达 40 人组成四个独立的委

员会，专责监察廉署各方面的工作，并向廉署提出意见：负责审议廉署整体政策

的贪污问题咨询委员会，负责监察执行处工作的审查贪污举报咨询委员会，负责

各项防贪研究并向廉署建议处理程序的防止贪污咨询委员会，负责对市民传播反

贪信息、提供意见、争取公众支持、打击贪污的社区关系市民咨询委员会。四个

咨询委员会每年均提交工作报告，有关报告亦须向市民公开，便于市民监督各委

员会的运作。为确保运作独立和公正，各咨询委员会主席职位均由非官方人士出

任。除四个咨询委员会外，还另设一个独立的廉政公署事宜投诉委员会，专门监

察及检查任何对廉署的工作程序或廉署人员所作的投诉。该委员会也由非官方人

士担任主席。

廉署与人民的关系：上述各种制约虽然重要，但更重要的是，还要受到新闻

媒体尤其是独立的媒体、各政党尤其是反对党和市民的自由与公开的监督。

四、监察原理

由于绝对的权力有可能变成权钱交易，可能任人唯亲建立裙带关系，可能超

额提拔和授奖，还可能用于排除异己，拉帮结派。即使是最清廉的官员掌握了这

种绝对权力，他也无法在没有统一标准下做到公平合理。所以要建立独立的考核

机关和独立的监察机关来制约官员手中的权力。这是被古今中外的政治实践早己

证明的真理，是政治常识。

监察官与违法乱纪者是猫与鼠的关系，是水火不相融的敌对关系。这种关系

表明监察机构要独立，要自上而下垂直设置，要人、财、物等各方面不受中央和

地方的被监察机构及官员的丝毫掣肘；监察官不得参与被监察机构的活动，无论

正常还是非正常活动，以防猫鼠不分，沆瀣一气；监察官与行政官的本质区别是：

监察官要承担监察责任，即在同样的地区，要能查到不明显低于他人所查数量的

罪犯，而行政官则要承担行政责任，即确保下属不能违法乱纪，要对下属犯罪负

连带责任，这就好比猫抓到很多老鼠是有功而不是有罪的，而大老鼠领出一群小

老鼠是有罪而不是有功的；要单向设置权力，而不能双向设置权力，当监察官对

行政官、司法官、考核官有监察权时，这些官员均不得对该监察官有控制的权力，

只允许猫吃鼠，而不能同意鼠咬猫；监察官要有足够的权力，权倾天下，攻无不

克；监察官要统一管理，派驻到地方，要定期交流，而不能固定在一处，更不能

由地方以鼠代猫，如果监察官固定一处而不交流，就容易出现猫鼠串通，姑媳养

奸的现象；要大量而频繁地淘汰监察官，要优胜劣汰，要常换常新，建立一支勇

猛、强悍、果敢、灵活、机动的监察队伍，监察官就好比年轻力壮的猫，而检察

官就是老成稳健的老猫，调查要靠监察官，而把关还需检察官，监察官是准司法

官，而检察官和法官则是司法官；由于监察官是要求高、风险大、轮换快的职业，

所以待遇要高，要高薪养廉，正可谓没有强猫，难治硕鼠；对待违法乱纪，要打

防结合，既要见鼠就抓，还要细致地寻找鼠洞，见洞就堵；对违法乱纪的调查，

要被动主动相结合，既要被动地依据举报线索去调查，更要主动地寻找制度程序

漏洞去调查；对监察官要有严密的考核和监察，根据查案功绩和遵纪守法程度决

定报酬、奖赏和是否留用，不养无功之猫；根据发案率来决定监察官数量，老鼠

少时少养猫，老鼠多时多养猫。

监察官与被监察机关是医患关系，二者间既要分工，又要合作，只有密切配

合才能消除病痛。这种关系表明二者都有预防和惩治被监察机关中的违法乱纪的

责任，但要以监察官为主导，被监察机关要密切配合；要标本兼治，治本之策是

要使病人在体内建立起免疫机能，也就是说要帮助被监察机关建立完善的内部防

范机制；被监察机关中下属违法乱纪时，其上司发现和处理比较及时而且洽当的，

只承担较小的失职责任，否则要承担较大的失职责任。

香港廉政公署前副廉政专员兼执行处处长，在香港司法界工作长达 30 年之

久的郭文纬说：“在与广东省检察院等部门合作办案中，我觉得内地的反贪工作

越来越专业化，比从前有了很大进步。”

但另一方面，郭文纬认为，内地目

前却没有一个统一的反贪机构，检察院、公安局、监察部、中纪委都参与贪污腐

败案件的调查，但这样容易分散力量。“反贪一定要在制度上有所改进，应该由

一个固定的法律部门去做，可以考虑把这四个反贪部门的力量集中起来，不由各

地方管理，集中后的反贪权力或归人大，或归国务院协调，只对中央负责，这样

的效果可以更好。” 其实内地的考核机构和监督、监察、检察机构与其他国家的

设置都有本质的区别，与中国古代的设置也有本质的区别，那就是本该独立垂直

设置的，却与被考核被监督机构完全一样，条块分割，受各地层层节制，没有必

要的权力。这种体制的弊端不仅郭文纬能看得出来，而且连小学生也能发现，那

么当初为何会这样设计呢？这是在革命战争年代，参考苏联模式，用于社会主义

计划经济时期的政治体制，当时的设计者是基于由无私的革命者掌权，控制一个

无私的社会，是“理想天堂”。所以设计者对权力绝对放心，觉得没有任何考核

监督的必要。到走到市场经济的道路上的时候，原有的政治体制完全不适应，执

政者也无可奈何。这种在市场经济中仍然沿用计划经济时期的上层建筑的作法是

马克思主义创始人所完全不可接受的，就好比一个成年人仍然穿着儿童时期的开

裆裤，不仅是被人笑话的问题，根本就兜不住，不出问题才怪呢！那么，有人就

说，为什么不大变革呢？说起来容易做起来难，你执政时你有宪法为依据，如果

大变革，你以什么为依据呢？

五、监察权

香港廉政公署的成功实践，为国家未来的监察制度提供了宝贵和大量的经

验。中国新体制中，联邦监察制度应该参考香港廉政公署的模式来设计，但监察

范围比廉署更广泛，不仅包括联邦政权机关中的贪污贿赂，而且涵盖行政、司法

和考核机关中的其他违法乱纪。联邦监察权属于监察院长，监察院长是人民选举

产生的，比廉署的独立性更强。监察院长有随时任免监察官的权力。监察官总数

限额由参议院决定，监察院年度经费限额也由参议院决定，但众议院拥有对监察

院全部经费详细地进行表决的权力。监察官不实行公务员制度，但在政治上保持

中立。监察权不是无限的。联邦监察权要符合宪法和法律的规定，是宪法和监察

法律以及总统监察命令的执行权。监察院长可以发布监察命令，监察院还能制定

监察规章条例，但均不能与联邦政权中元首权、立法权和司法权相抵触，更不能

侵犯人民保留的权利，不得行使没有合法授权的权力。当监察院的监察命令、规

章和条例被总统否决，或被法院认定为违反宪法，或被国会立法所否定时，监察

院必须服从。监察院在联邦政权中全权处理一切反贪污监察工作，以调查、预防

和教育相结合的方式对抗贪污。监察官有权对联邦行政院、法院和考核院的制度

是否有漏洞进行调查，对其所有工作人员进行法纪监察。监察官有监察下级监察

官的权力。监察官要对考核进行监察，有权对行政、司法、考核工作人员和考核

中的违法乱纪行为进行调查，并有处分、提请检察机关起诉或请求众议院弹劾的

权力。法律赋予监察官在调查过程中，必要时对足够怀疑的嫌疑人像香港廉署那

样使用强制措施的权力，如不经批准而采取拘捕措施，调取个人档案和银行资料；

经过法庭批准后采取搜查、扣押财产、收缴旅行证件的措施，任何人均不得以任

何理由拒绝，违者可处徒刑一年至三年；监察官还有得到监察院长手令后在必要

时使用武力的权力。但是，不得干预被监察人依法履行职责。以监乱政、监察失

查和错查要承担行政或刑事责任。还可以仿照廉署建立多个民间独立监督组织，

一方面代表人民监督监察院工作，另一方面作为人民与监察院之间信息沟通的渠

道。

竞选监察院长必须出生时为中国公民，年满 35 岁，在中国居住至少 14 年。

联邦监察院长是在国会众议员选举时由人民直选产生的，是众议院中拥有最多议

席的非共产党的政党的党首，由国会基层选区非共产党的政党在党内按直接预选

方式选举 3 至 5 名候选人，交由基层选区人民按单名选区制直选产生。监察院长

任期不得超过两届。

六、监察与人民

中国未来的联邦监察院，既不是由总统和议会控制，也不是由执政党或执政

派控制，而是由人民选举的监察党首控制。所以其独立程度和民主程度是古今中

外的监察机关所望尘莫及的。加上给监察官赋予像香港廉署调查人员一样的权

力，比其他任何国家的监察官的权力都大。由此会产生一系列变化和影响：

首先，这种监察权力会引起人民的极大重视。这不仅是因为它的高度独立性，

更是因为它是经过民选产生，而且是同人民的生活息息相关。这一设计把深受贪

官污吏和官僚主义折磨的人们解放了出来，人们会通过自己选择的监察机关与以

前祸害他们的人算帐，还会借此清洗干净官僚机构。行政和司法都同人民息息相

关，当人民对某位行政官或司法官的工作效率或执法犯法不满时，就可以求助于

监察官。人民还可以同监察官配合将公共权力中的制度漏洞堵塞起来，修改不民

主不透明的制度。

其次，由于选票的无穷吸引力，监察院长会任用获选票较多的监察党优秀人

才担任监察官，使监察能力的增强同党的发展壮大之间互相促进。所以这种监察

制度的监察能力是最强的，是能够令不法分子心惊肉跳、闻风丧胆的。

另外，监察院既不是由总统也不是由议会控制，避免了在总统选举和议会选

举时不正当运用监察权的风险。挪威议会行政监察专员阿尔内?\u24343X利弗莱特说：

“行政监察官制度就需要有一个坚实的基础，如在宪法中有其位置，并得到广泛

的政治支持。否则，如果这个国家的政权有变，就会导致对行政监察官职权的损

害。因此，一个能充分发挥行政监察官职能的基本前提就是有一个完好的民主机

制。不然的话，行政监察官就会被当成一个政治工具，有使当政的政府或总统（在

竞选时打击对手，使自己）合法化的危险。”因此，可以说监察权是把双刃剑，

只有将它置于人民手中才会发挥最大作用，像香港那样在短短几年时间内将业已

腐败透顶的政权整饬得干干净净，否则有可能成为祸害。

flld

11楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:44 只看该作者

第四篇 输入机制

在民主体制中，向国家机器输入燃料的机制是新闻自由、言论自由、结社自

由、集会游行自由、宗教自由和罢工等等。这些被专制统治者视为洪水猛兽的机

制，却是民主体制的生命之源。假若没有它们，民主的国家机器就不会自动运行，

就是一台死机器。

第一章 新闻自由

到了信息时代，人们对于新闻媒体和电视、网络、通讯设备的依赖已经超过

其他任何设施，许多人有一半以上的时间都是在各种屏幕前度过的，所以倍感新

闻和通讯自由的珍贵。

在新闻自由的国家里，新闻媒体自动充当公众的“看家狗”，在公众可能遇

到危险时，最先最广泛地发出警告，从而使公众和政府作出相应反应。这种“看

家狗”功能没有任何人和部门能够替代。

在民主的国家机器中，新闻自由就宛如呼吸系统，需要不间断运行，一方面

时时刻刻把人民的指令传送到国家机器，另一方面人民只有透过它才能时刻观察

到国家机器的健康状况，以便及时地采取纠正措施。新闻越自由，这种传送和透

视功能越强大，越客观真实和高效快捷。

人民有从新闻媒体中获得及时、客观、全面的社会真相的权利，尤其是国家

机器运行的情况，而这必须依赖于新闻自由。由于保障人民的知情权是民主的基

石，而只有有了新闻自由，才能保障人民的知情权，才有独立的媒体对国家机关

的监督，才有人民通过独立的媒体对国家机关的监督和控制，才有民主。所以人

们称新闻媒体是三权分立的三种权力之后的第四种权力。

虽然古代国家适合专制统治，现代国家适合民主治理，但是专制的魔爪并不

会自动退出现代政治舞台。专制统治者把新闻媒体看到更加重要，总是极力用控

制新闻媒体的手段来歪曲事实，掩饰罪恶，颠倒黑白，欺世盗名，他们畏惧新闻

自由，因为人们通过真实新闻就能够看到专制统治者的丑恶嘴脸。报纸和广播等

大众传播手段曾成为法西斯主义政党控制社会的有力工具。希特勒曾得意地说：

“我的新闻组织是一个真正成功的例子，我们已经消除了任何人想说什么就有权

利说什么的政治自由的观念。”墨索里尼也得意地说过：“我认为法西斯新闻理论

是我的交响乐。”所以，人民与专制统治者对新闻媒体的争夺，就是民主与专制

较量的主战场。

一、新闻自由的确立

民主世界的人民不能容忍传播手段为政府和少数权势集团所垄断，从而不客

观不全面地反映事实，并对人民大众进行强制性灌输，仅仅充当政府或少数权势

集团的“喉舌”，人民要求保障不同意见的自由表达，实现不同信息、知识和观

念的自由传播。确立这种新闻自由原则是从 17、18 世纪才开始的。

1644        年，弥尔顿在《论出版自由》中提出了“自主原则”：“让她（真理）  

与谬误交锋吧，谁看见在自由而公开的交战中，真理会败下阵来？” 1720 年，

英国作家约翰?\u29305X伦查德和托马斯?\u25096X登以“加图”为笔名为“信息自由流通”

辩护，断言政府自由与出版自由共存亡，他们指出，言论自由是“每个人的权利，

只 要 人 们 不 用 它 来 危 害 和 支 配 别 人 就 行 ”（ 参 见 J.Herbert Altschull,Agents

ofPower,pp.12—17）。弥尔顿和“加图”影响了美国人，使其将言论自由写进宪

法。

中世纪的英国《大宪章》和 17 世纪的《权利法案》对言论自由作出规定。

1791 年批准生效的美国宪法第一项修正案规定：“国会不得制定法律剥夺言论或

出版自由。”这项条款成为新闻自由史上的里程碑。

对于出版自由与其他自由的关系，法国革命领袖米拉波深受弥尔顿影响，他

对立法者说：“让你们的法律的第一条永远奉献给出版自由，使它居于神圣的地

位。在所有的自由当中，它最不能触犯，最不受限制。假如我们丧失了它，其他

自由便永远得不到保障。”

1919年，美国最高法院大法官奥利弗?\u28201X德尔?\u38669X姆斯进一步阐释了宪法  

第一项修正案的思想，他提出“观念的自由市场”概念。“人们所欲求的最高的

善，最好是通过观念的自由交易来实现。检验真理的最好办法，是让思想的力量

本 身 在 市 场 的 公 开 竞 争 中 获 取 承 认 （ 参 见 J.Herbert

Altschull,AgentsofPower,pp.12-17、23）。”他还强调，不仅赞同我们的人有表达自

由，而且“我们所憎恶的思想也有表达的自由”。

于 1976 年 3 月 23 日生效的《公民权利和政治权利国际公约》规定：

（一）人人有权持有主张，不受干涉。

（二）人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消

息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式

的、或通过他所选择的任何其他媒介。

（三）本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某

些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：

（甲）尊重他人的权利或名誉；

（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。

西方新闻媒体，绝大多数是私人创办的，如美国只有“美国之音”电台是政

府创办，而且规定美国之音不得向美国国内播送，私营才可能独立，独立才可能

客观，所以享有自由的范围越来越大，所获得法律的保障和人民大众的支持也越

来越多。在当代，经过数百年民主制度的培育，新闻自由的信念在西方社会已经

根深蒂固。J.阿特休尔针对美国的情况指出：“的确，对第一修正案思想的信仰

之根深蒂固，有如对宗教教义的信仰一般。以至于在美国，人们把它赞誉为‘美

国生活方式’的本质性的一部分”。“我们能够很有把握地指出，美国公民的基本

假设之一，就是认为民主制度之所以兴旺，某种程度上归功于新闻媒介传播的信

息。”（J.Herbert Altschull,Agents of Power,pp.18、19）

言论自由和新闻自由是民主制度的组成部分，并与民主制度互相促进，相得

益彰。民主制度下的党派竞争产生了对言论自由和新闻自由环境的需要，因为竞

争各方都需要制造舆论，公开的政治辩论也刺激了公众对政治生活的关注，以及

掌握政治信息和理解政治问题的兴趣。

二、新闻自由的巩固

新闻自由的原则究竟应该如何把握？总不是绝对自由吧？西方社会用数百

年的实践，已经成功地找到了答案。其实只有两个问题，一个是新闻自由与诽谤

的界线的问题，另一个是与泄密的界线的问题。

中世纪西方议会刚刚诞生的时候，所有国会议员在法律上都享有不受诽谤指

控的权利，只要他们的言论被认为与他们作为公职人员所承担的责任有关。虽然

他们的言论往往是经过媒体报道而公之于众的，但议员仍享有这项权利。不过，

新闻记者却没有这项特权。

在民主制度下，如果对诽谤罪的解释过于宽泛，就会使新闻界动辄获罪，被

迫对一些敏感的人物和事件三缄其口，难以实现对政府及其官员充分有效的监

督。当代新闻媒体争取自由的一项重要成果，是得到批评政府官员的相当充分的

自由，在很大范围内免除了诽谤罪的威胁。在这方面，美国走在最前面。1964

年，在美国南方黑人民权冲突高峰时期，《纽约时报》刊登一则广告，间接攻击

了亚拉巴马州警察长沙利文（L.B.Sullivan）。当地陪审团以所登广告与事实不符

为由，裁决《纽约时报》交付 50 万元的赔偿费。但是，联邦最高法院驳回了该

判决，认为它违反了宪法的新闻自由原则。最高法院认为，“对社会问题展开充

分的健康的讨论，包括对公职人员的批评太重要了，不能允许各州利用自已的反

诽谤法来束缚新闻界。”法院说，只有当公职人员能证明新闻媒体存有“1，恶意”，

“2，无视事实真相”，“3，明知不符合事实还要报道”时，才能被指控为诽谤。

后来这个原则又被扩大到知名人士指控新闻媒体诽谤的案件（参见梅尔文．Ｌ.

德弗勒，埃弗雷特．Ｅ.丹尼斯：《大众传播通论》，第 90 页）。从此以后，公职

人员指控新闻媒体诽谤并要求赔偿损失就非常困难了。后来，英国、澳大利亚、

日本、韩国、菲律宾、印度、南非等国家以及台湾，都开始采用美国审理诽谤案

的三原则。

公众有权了解情况，媒体有权向公众报道真实消息，这是它们的权利和义务。

如果对公众封锁必要的信息，他们便无法作出正确判断。而政权机关有权力也有

义务为维护国家利益而对一些消息保密。当代的发展表明，这个冲突的解决也不

断朝着有利于新闻界和公众的方向发展。1970 年代，《纽约时报》连续刊载了五

角大楼关于越南战争的高级机密文件。尼克松政府要求法院予以制止。官司打到

联邦最高法院，法院认为原告必須提出，媒体报道给国家安全带来了“1，立即

的；2，明显的；3，不可挽回的危险。”这就意味着，媒体获得国家机密，并把

它发表，并不一定构成泄密罪，而是要造成那三种后果，才可以定罪。而在绝大

多数情况下，媒体对于所谓国家秘密的报道都很难被证明带来上述三种后果。结

果是泄漏机密的公职人员受到惩罚，但报纸胜诉，仍然继续刊登有关文件。

三、只有市场能够调节新闻媒体

通过以上介绍可以看出，在民主社会，依据宪法，政权机关及其官员几乎没

有用于控制新闻媒体的手段，正因为如此，新闻才有自由。新闻媒体的私有化、

市场化，导致把握新闻媒体命脉的只有市场的供求关系，主要是其服务对象的满

意程度。在国家遭遇灾难的时候，媒体的报道最敏感，那时是否应该受到政府的

控制呢？回答是否定的，不是政府而是人民才有权对媒体说不。

美国三大电视之一 ABC 晚间脱口秀节目“政治不正确”的主持人比尔?\u39532X

哈尔(Bill Maher)在评论 911 事件时说，劫机撞毀世贸大楼的恐怖分子不是胆小

鬼，而从两千英里外向阿富汗恐怖分子基地扔炸弹的美国才是胆小鬼。这种评论

立即遭到电视观众的抗议，这个节目的主要广告商撤了广告，转播 ABC 电视的

很多地方电视台决定不再转播这个节目。马哈尔随后几次公开道歉，表示评论失

当，并把道歉声明发表在他节目的网站上。

《德克萨斯太阳报》（The Texas City Sun）的专栏作家汤姆?\u21345X廷（Tom

Gutting），在评论 911 事件时说布什总统当时“在美国上空打转，像个做了恶梦

而受惊吓的孩子，在床上寻求妈妈的保护。”该报收到许多读者来信和电话抗议，

广告商撤广告，导致报纸发行人在该报头版发表书面道歉，并立刻解雇了这名专

栏作家。

俄勒冈州《每日信使报》（The Daily Courier）的专栏作家丹?\u25096X士瑞（Dan

Guthrie）也由于批评布什总统在 911 当天“躲在內布拉斯加”“是令人羞愧的”

而遭解雇，该报同样登出了向读者道歉的声明。

《国家评论》（National Review）的女专栏作家安?\u23495X特尔（Ann Coulter）

则由于在专栏里写了“我们应该进攻他们的国家，干掉他们的領导人，把那里的

人变成基督徒”而遭解雇。《国家评论》的主编为此发表了长篇文章，指出这是

寇特尔最糟糕的的言论，过了底线，令人厌恶，简直到了垃圾的地步，这是一个

作者的失败。

以新闻和言论自由的原则，电视节目主持人和专栏作家当然有权评论美国和

总统，在他们平时的节目和评论中，最主要的內容就是修理美国总统、各界要人

或批评美国的各种政策。在美国媒体的言论中，批评的声音占了约九成，不仅根

本不会因此受到来自政府或法律方面的惩罚，还受到读者和观（听）众的欢迎。

当然，像寇特尔等人的那种极端言论在正常情況下，在公开的媒体上也几乎是见

不到的。但是当国家突然发生重大变化，出现突发事件，媒体人就不容易控制自

己的感情，把握必要的语言分寸。即使是这个时候，也万万不可出现新闻警察，

相反，越是这个时候新闻自由越重要，因为政府和人民都要借助最充分的信息作

出判断。只要把控制新闻的权力交给人民，由人民通过市场调节的途径来约束媒

体，就是最好的机制。由人民大众撑起的天，才塌不下来；而由极少数人撑起的

天，才是真正危险的天。

四、政治透明化

民主制度必须使政治活动公开化、透明化，使人民在充分了解政治情况的条

件下作出他们的判断，并且使受人民委托的公职人员处于公众的监督之下。要让

公职人员与人民没有遥远的距离和隔阂感，使他们处于经常性的直接接触之中，

实现政治的透明化，主要是通过自由公正的大众传播媒体来实现。报纸的兴起，

就承担了这一功能，而后来的电话、电视和互联网的出现，为政治公开化透明化

提供了更有效的工具。对政治人物和事件的现场直播消除了报刊传播政治新闻的

时差，实现了同步监督。特别是以事实为基础而不以评论为导向、对各种意见一

视同仁、注重采集正反两方面信息的原则，还有那种不加剪辑地完整报道原始政

治过程（如大选和国会辩论）的电视和视频，更使政治高度透明化。从而，使每

个公民在家里就能及时关注遥远地方的政治舞台所发生的事情，并且有身临其境

之感，甚至可以通过电话和互联网参与投票，发表意见，担任政治角色。它使政

治事务不再遥远、陌生，更没有任何神秘可言，在广泛的公民参与与监督下进行。

第二章 集会游行自由

集会游行示威自由是个极其重要而且敏感的问题，研究这一问题以确保政治

自由，如果不参考西主民主政治由众多国家和无数政治家专家历经数百年积累起

来的经验，而是闭门造车是永远也不可能成功的。

一、集会游行自由与民主

集会游行示威自由与新闻自由一样是言论自由的表现形式，既是人民的一项

基本权利，又是民主国家机器的输入机制。集会游行示威是讨论和交换意见的平

台，通过集会游行示威可以扩大言论的影响，经过讨论，可使有关问题更深入和

更有条理，并形成一些共识，从而能够更好地实现言论自由所要达到的向国家机

器输入人民的指令的目的。政治上的少数者、弱势群体，通过集会游行示威聚集

众多相同意见者，向政府及社会展现被忽略的声音；还能借此表达对社会丑恶现

象的不满，对政治体制、秩序或政策的不满。集会游行示威自由可以使公民（尤

其是少数派）对社会的不满和意见有一个宣泄渠道，政党和政权机关根据集会游

行示威所表达的意见调整政策和法律等，顺应人民的要求，不致使各种社会问题

积累到一定程度爆发出来而对人民和国家的利益造成致命性冲击，所以集会游行

示威自由是社会稳定的调节阀和安全阀。孙中山说：“民权何由而发达，则从团

结人心，纠合群力始；而欲团结人心，纠合群力，又非从集会不为功。是集会者，

实为民权发达之第一步。” 所以，集会游行示威自由是民主国家政治不可缺少的

重要组成部分。

虽然集会游行示威自由与新闻自由二者之间在社会功能上大同小异，但是二

者之间的区别还是很大的。新闻媒体在社会中的配置主要靠市场机制的调节，而

不是政府的控制和分配，只要让媒体私有化保持独立性，公众就能自行选择媒体，

使媒体在自由中更好地服务于大众；而保障集会游行示威自由的问题，显然无法

借助市场机制而必须要靠行政机关，但是，如果让行政机关拥有保障集会游行示

威自由的绝对权力，那无异于让黃鼠狼保护小鸡，必然会出现集会游行示威自由

被压制而徒有虚名的现象。因为集会游行示威往往是针对行政弊端而发起的。那

么如何才能确保集会游行示威自由呢？如何让集会游行示威自由发挥积极作用

而避免消极作用呢？

在美国，集会自由被视为言论自由的一部分，受到 1791 年的宪法第一项修

正案的保障：国会不得制定有关剥夺人民和平集会及向政府请愿救济的权利的法

律。有关集会游行的事项可以分为两大部分，一是集会游行中的犯罪处理，由州

的刑事法律所规范；二是集会游行的行政事项处理，由地方自治法律所保障。但

无论是前者还是后者，只要是出现争讼，都要由地方、州直至联邦法院来裁决。

美国宪法所保障的，是和平的集会请愿的权利，因此和平的集会游行，法律原则

上不予以限制，各地方的自治法规，主要则是规范集会游行的平和进行及交通的

流畅。集会游行时的犯罪分为两类，一为阻塞交通罪，多半为罚金制裁；另一为

暴力介入集会游行的犯罪，例如暴动罪、骚乱罪及妨害治安罪。所以说，对和平

集会，公民享有很大自由，事前不受任何干涉，只在有破坏和平的事件发生的时

候，才受追究。由于宪法修正案第一项的规定，美国迄今为止没有一部集会游行

示威的联邦法律，可资普遍应用于全国。所有关于集会游行的法规均由州和地方

议会制定，但自联邦最高法院将宪法修正案第十四项的“平等保护”及适用程序

等规定通过 Gitow v. N. Y.（1925）及 Del Jonge v. Orgon（1937）两案的解释，使

言论自由及集会自由的联邦宪法规定均可适用于各州，并约束地方政权在制定有

关言论自由、宗教自由及集会游行自由的规定时均不得违背联邦宪法。而联邦宪

法对以上基本权利既无统一的法律可循，亦无明确的定义为据，故有关各州及地

方所颁布的有关民权方面的法规是否违背联邦宪法的争议则需由联邦各级法院

逐级逐案行使司法审查权（Judicial Review），以断定其适宪性。即便是美国总统

与国会也无权解释联邦宪法。一切有关人权、民权、自由、法治的争议均须通过

法院尤其是联邦最高法院的司法解释的判决来裁定。

根据联邦最高法院历年所裁决有关言论及集会自由的案例，各州和地方政权

机关对集会游行规定作相应调整，其要点如下：任何有关言论及集会自由的法规，

不得有不公正或歧视性内容；法规条文必须明确，不得含糊其词；法规要将纯粹

言论表白与煽动动乱的行为分开；政权机关对言论自由及集会自由原则上采取事

前不干涉的政策，但事后如发现有违法行为则依法追究；有关集会游行的法规对

行政官员的授权不得给予过量的行政裁量权，或凭借该项裁量权在实际上剥夺或

限制民权自由；当对行政裁量权是否过量发生争议时，最后由联邦法院裁定；和

平守法的集会游行示威旨在请愿抗议，任何人对法律不满也必须在遵守法律的前

提 下 表 达 抗 议 ， 而 不 得 蓄 意 违 法 式 抗 拒 命 令 （ illegal resistance and civil

disobedieuce），故和平守法的抗议不受法律制裁；对室内集会采取不登记的政策，

对室外集会游行示威则采取登记的政策；因涉及控制街市的秩序及交通的畅通，

地方政府应制订规程加以规定，但不得限制或剥夺公民的言论、宗教、集会等基

本自由权利；对公民的集会游行不得无故拒绝提供道路、公园、广场、会堂等场

所或公共实施。

在英国，以前政府对于集会游行多半采取放任态度，很少加以干涉，不问集

会的性质如何（政治性的或非政治性），不问集会的地点如何（室内或室外），不

问集会参加者为何人（男人或女人、成年人或非成年人），事前都无需请求警察

许可，只有在集会中有危及公共秩序的违法行为时，警察局长才能报告内政部长，

经同意，当场宣读《骚动法》，并以武力驱散聚会。但是，1986 年公共秩序法规

定，集会游行需事先报告备案，需报告备案的游行主要有三种：为支持或反对某

人某团体的游行示威、为公示某种社会运动的缘由而游行、为纪念特殊事件而游

行；不需报告备案的游行则有两种：出殡、传统风俗习惯。受理报告备案的机关

为游行开始地的警察机关，若需游行，发起人需于游行前六日报告备案。若未于

六日前报告备案，或是实际游行的日期、时间、路线与报告备案时不符，则处发

起人 400 英镑以下罚金。警察局对游行需要设定限制条件，如限制游行的要件、

內容，若违反限制，对发起人处 1000 英镑以下罚金，对参与者处 400 英镑以下

罚金，对煽动他人参与者处三个月以下有期徒刑。而且警察局还要在报请內政部

长同意后，由警政局长下达命令禁止游行。若违反禁令，也有刑事制裁，由法院

审判。游行中的強暴胁迫行为，依情节的轻重有下列五种犯罪：暴动罪；暴力妨

害秩序罪；暴力恐吓罪；胁迫罪；骚扰罪。

在德国，基本法第八条明文规定集会自由为宪法上的权利，而游行与示威则

是集会时最常见且必要的表达方式，同时成为宪法所保障的原始基本权。对于集

会游行产生暴力行为时，就不再被认为受到宪法保障，而是可以禁止的。德国集

会游行法自 1953 年施行起即采行报告备案制，无须事前得到许可，但在例外情

形下，仍可禁止人民集会。因此也有人称德国为异议制，也就是一旦发生禁止事

由时，便可禁止已报告备案的集会。禁止室外集会游行的情形有：携带武器的禁

止；携带防卫性武器及蒙面的禁止。

二、集会游行许可证

美法德各国地方政府原则上，对室内集会虽然采取事前不干涉原则（除非申

请者请求派遣警察保护的以外），但对室外集会游行则采取由地方治安部门事先

核发登记许可证的政策。核发登记许可证的政策，仅仅是因为涉及控制街市的秩

序及交通的畅通，不得借此限制或剥夺公民的言论、宗教、集会等基本自由权利。

各国还有若干地方政府规定游行人数在若干数目以下的，或者自发的临时抗议活

动可以在未经登记获得许可证的前提下举行。

美 国 联 邦 最 高 法 院 案 例 Hague v. Congress of Industrial Organizations

（C.I.O.,1939）：新泽西州（N.J.）泽西市（Jersey city）曾通过一项市法规，禁止

任何人或团体“未经取得市政府公共安全处处长（Director of Public Satety）”颁

发的许可证而在街市、公路、公共工程场地及公共建筑物聚众集会。根据此一法

规，市政府禁止产业工会（C.I.O.，）在城市大街散发传单、张粘标语宣传组织工

会。Hague 为市长，因禁止工会组织干部散发传单及集会讨论全国劳工关系法，

而被控违宪。几经上诉，最后经联邦最高法院裁决认为：市政府的拒发集会许可

证违反宪法第十四项修正案的“平等保护”的原则；市府拒发集会许可证即是侵

犯宪法第一项修正案的基本民权。大法官罗博兹（Justice Roberts）在判决书中就

任何人在大街、公园等公共场所行使言论集会及募捐等自由指出：“无论街道或

公园的所有权属于谁，其自有人类历史以来即被作为公共场所，以及作为集会、

公民交换意见及讨论公共事务及大众问题的目的。自从古代起，这种使用街道及

公共场所的权利已成为公民自由特权及诸多权利的一部分。但美国公民使用街

道、公园作为对国是问题意见沟通的特权得因全民利益而加以规定：使用街道、

公园之权利并非绝对而是相对权利，须受公众的方便及舒畅的节制，并遵守和平

及良好秩序；但官方也不得假借法规而剥夺此等权利的行使。”联邦最高法院已

确认和平使用街道及公园等公共场所集会、请愿及游行是公民的基本权利。

1950年代以后，联邦最高法院认为地方政府官员如警察局长或公共安全处  

官员握有过多的自由裁量权或过于专断的行政裁量权，对集会自由，言论自由及

宗教自由构成“专前限制”（prior restaint），故加批语或裁决其行为违宪。如案

例 Kunz v.N.Y.1953、Staub v. Baxley.1958、Niemotko v. Maryland,1959。

三、必要时的禁止游行令

各民主国家，虽然确保人民集会游行示威自由，但也建立了必要时由法院签

发禁止游行令的制度。即因为地方政府及其治安机关基于公共安全及秩序或以未

登记为由而请求法院核发禁止游行的命令。但游行者如蓄意不登记，或不服法院

禁令而仍坚持游行的，会受到取缔与惩处，如不服，可依法定程序逐级上诉。

美国联邦最高法院案例 Walker v. Birmingham,1967：诺贝尔和平奖得主，美

国黑人民权领袖马丁路德金（Martin Luther King,Jr.），为抗议白人种族歧视及争

取黑人的宪法民权而领导群众在城市（birmingham）街头游行，既未登记获准游

行，也不服法院所签发的禁止游行命令，而仍坚持从事街头政治，引起社会争议，

造成政治不安。尽管金所发动的街头政治为和平抗议的示威游行，且一再声明是

采取民众抵制抗命方式而不是在从事暴力革命或颠覆美国宪治政权，虽与警方发

生冲突时双方没有受伤，但因涉及金蓄意违法，于是将金逮捕法办。金不服而上

诉，经联邦最高法院以 5 对 4 票表决的方式维持地方法院的原判。大法官史提尔

（Justice Stewart）在判决书中指出：“上诉人金应依法定程序上诉，请求司法救

济，而不应不顾法律而将争议诉请街头行动； 国人对其所领导的争取民权反歧

视的社会运动表示同情，但尊重司法程序是使执法措施文明化所应付的最小代

价。而且也只有尊重司法程序才能给予宪法自由更强有力的意义。无论法院的禁

令如何错误也应服从，在事后再行诉求。”在这一案件中，联邦最高法院维持了

地方法院的禁止游行令。

另一案例 Caroll et al, v. President and commissioners of princess Anne et al.,

1968：主张白人优越的全国州权党（The National States Right Party）举行游行示

威。马利兰州 Somerset 县巡回法院连下两道禁令，第一道是禁止全国州权党在

10 日内不得举行游行示威；第二道则是延长为 10 个月，该州上诉法院批准 10

日的禁令，而驳回 10 个月的禁令。但联邦最高法院则驳回两道禁令，认为此两

道禁令的颁发均是经由单方缺席程序做出的，凡未经双方当事人在场或未容许被

禁游行一方当事人的申辩而所核发的单方缺席禁令均是违宪而无效的。

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12楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:44 只看该作者

四、集会游行场所

英国规定：“议会开会或王室法庭在国会大厦开庭期间，不得在国会大厦一

英里内的街道、广场集会。”德国规定：“在联邦或州的立法机关和联邦宪法法院

的禁区内不得集会。”美国联邦最高法院在 1965 年考克斯诉路易斯安那州（Cox

v. Louisiana）一案中确认：禁止在法院附近举行集会的法律合宪，因为为维护司

法审查独立，不能允许任何人或团体在法院聚众集会来威胁、干预或影响法院的

司法程序。该院在 1966 年的 Adderley v. Florida 一案中确认：禁止在监狱前游行

示威的命令合宪。该院在 1966 年的 Brown v. Louisiana 一案中, 就五名黑人在图

书馆的示威是否违法，以 5 对 4 票表决的方式，驳回州法院所作出的五名黑人有

罪的判决，确认禁止在图书馆的示威的命令违宪。该院在 1976 年的 Greer v. Spock

一案中确认：为确保国家安全，在军事基地举行集会违法。

当然，在室外举行的集会游行示威，通常会选择在城市大街交通要道上进行，

因为在这里影响比较大。在这方面，美国联邦最高法院在 1965 年 Cox v. Louisiana.

No. 24 一案中的司法审查判例比较具有代表性：1961 年，Cox 牧师率领 2000 名

南方大学学生在路易西安那州的 Baton Rouge 城市的市中心区游行抗议种族歧

视，阻碍交通，经警方逮捕移送法院，以两项罪名起诉，被告 Cox 牧师不服而

上诉，终由联邦最高法院裁决认为两项罪名均不能成立。以全票表决的方式驳回

地方法院所定扰乱社会安宁、妨害公共秩序的罪刑，又以 7 对 2 票表决的方式推

翻阻碍交通的罪刑的判决。联邦最高法院的主要理由是该州有关管制游行示威的

法规给予执法官员以“无羁裁量权”，而且该项规定的条文过于含混笼统，不易

依从，使被告的言论自由及集会游行自由遭到侵害。

此案中 Cox 虽然获得司法支持，无罪释放，但大法官高柏格（ Justice

Goldberg）在本案中对以游行示威作为街头对抗政治的范围及限制作出重要的解

释：言论及集会自由虽为民主社会的基本原则，但还不能说可以随时随地地发表

意见，宪法上所保障的这项自由权利即隐含着一个维持公共秩序的有组织的社会

的存在，如果没有它的存在，自由本身即会在过激的无政府状态中丧失。控制街

道交通很清楚的是政府维护必要秩序的责任，任何人以不遵守众所周知的交通规

则作为社会抗议的手段则是不合理的。任何人也不得坚持在交通高峰时间在交通

要道上举行集会游行，作为其行使言论自由或集会自由的方式。政府当局有义务

及责任保持大街道路的交通畅通无阻。游行示威群众不得坚持封闭某条街道及进

出公私场所的必要通道，也不得禁止任何拒绝接受其宣传的行人的通行。

五、公民不应因言获罪

美国联邦最高法院在 1937 年 De Jonge v. Oregon 一案，就地方政权限制集

会自由及言论自由的法规违宪问题作出更进一步的清楚解释。De Jonge 是一共产

党员，违反奥立岗州麻鲁马县犯罪帮会法，在共产党一次集会中发表的演说，被

该州法院视为“主张以犯罪、实际破坏及任何非法行动达到工业改变或政治革命

的犯罪”。De Jonge 被判犯罪后，不服而上诉，认为州法律侵犯了其在联邦宪法

上所应享有的言论自由及和平集会的自由权利。最后联邦最高法院裁决：和平集

会的行为不应视为犯罪；参加和平集会的自由权利不应因政治思想言论而遭受限

制或剥夺；公民如无煽动暴乱制造骚动的非法行为，即不应限制其言论自由；集

会权利为结社权的延长。此案之所以重要就是因为最高法院对“Gitlow Doctine”

（将权利法案的条款通过第十四项修正案的适法程序的规定正式应用于对州政

权的约束）更加坚定。也就是说，公民和平集会自由权利不得因其政治立场而被

剥夺，那怕其政治立场是反对法律甚至宪法原则的，只要只是在思想言论而不是

行为的界线以内，就必须要提供其进入公共场所表达的机会。

综上所述，从几个典型民主国家的实践经验看出，保障集会游行示威自由的

是三权分立制衡的体制，制定保障集会游行示威自由这方面法律的是议会，执行

这方面法律的是行政机关，这方面的纠纷靠法院裁定，行政机关处理集会游行示

威自由方面问题的措施是否合宪要由法院的司法审查判例说了算。除此以外，还

要有新闻自由和多党派轮流执政与相互监督。这些机制相辅相成，相互保障，才

有真正的政治自由。中国未来新体制在此基础上，增加独立的国家考核机制和监

督机制，以提高行政司法效能和廉洁度，使人民民主自由权利获得更高的保障。

第三章 宗教自由

宗教信仰自由是人类最根本的自由权利，是人类异于禽兽的文明标志，是人

类得以从动物界脱胎换骨进化成其为人类的机能。宗教信仰自由关乎着人的尊

严，是人的价值观念的基石。没有宗教信仰自由则意味着没有基本的人权，人格

尊严受到践踏，因为宗教是自古就有的人类的基本权利，没有哪个种族和民族是

在没有宗教信仰的状态下而生存和沿袭下来的。前面讨论的新闻自由、集会游行

自由和言论自由是民主国家人民向国家机器输入指令的机制，而宗教自由是人民

向国家机器输入人类价值、道德观念以及人格、人性、人权等人类标志性根本性

元素的机能。如果宗教自由受到干扰，轻则引起世风日下、道德沦丧，民主和法

治将会大打折扣，重则会造成种族、民族和人类的退化甚至毁灭。1948 年联合

国大会通过的《世界人权宣言》第 18 条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的

权利，此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由以及单独或集体、公开或秘密地

以教义、躬行、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”

一、全球宗教状况

英国近代唯物主义学者霍布斯认为：“宗教起源于人类的愚昧无知和恐惧。”

按照“愚昧说”的观点，随着人类社会的发展和科技进步，人类对客观世界有了

越来越多的认识，宗教应当逐步减少和消亡，但事实上并非如此。在科学和哲学

如日中天的现代社会，宗教仍然十分盛行，甚至在科技高度发达的国家，知识阶

层甚至许多研究自然科学的大科学家中，仍有许多虔诚的宗教信徒。目前全球有

超过 3/4 的人口是宗教信徒。由此，在当代哲学和宗教学界引发了宗教的本质究

竟是什么，它与科学为什么能够和平共处这样的重大问题的探讨。

在世界大多数民主国家，虽然宪法明确规定实行“政教分离”的政策，也没

有国教，但宗教仍然对政治、法律、文化、外交、伦理等各个方面发挥着巨大影

响。比如美国就是这样。美国著名社会学家理查德?\u32445X豪斯说：“关于美国的一

个最基本的事实是，在美国人自己的概念中，他们大多数都是基督徒，他们和许

多非基督徒都认为，美国社会的道德基础是犹太——基督教道德。”（刘澎：《当

代美国宗教》，社会科学文献出版社 2001 年版，第 3 页）美国的钞票上，赫然印

着“我们信仰上帝”；美国的国歌里，有“上帝保佑美国”的歌词；总统就职，

要手按《圣经》进行宣誓；国会参众两院的每一届会议都是以国会牧师主持的祈

祷开始；军队里有牧师、神甫等各种不同宗教的随军神职人员，身穿军官制服，

在军中提供宗教服务；大学校园里，活跃着大量的学生宗教团体；医院、监狱、

机场及其他许多公共与民间机构中也都有专职或兼职的宗教职业人员提供宗教

服务；85%以上私立中小学校的学生就读于教会学校；哈佛大学、耶鲁大学、普

林斯顿大学等许多著名的大学最初都是由教会创办的；由于绝大多数美国人信仰

上帝，所以大多数美国人不希望有一个无神论总统；有 1200 多家宗教广播电台

播放宗教节目，每 12 家电视台中就有一家是宗教电视台，宗教报刊杂志有 5000

多种，《新约圣经》在美国的印数超过了 1 亿册，宗教音乐的音像制品销售量远

远超过了爵士乐、古典音乐及其他各种流行音乐；在纽约、芝加哥、洛杉矶、费

城等大城市中提供社区服务的主要力量是宗教团体；大多数美国人的婚礼是在教

堂举行的，而他们的丧礼要由牧师、神甫主持。可以说，世界许多国家同美国的

情况近似，人们生活的各个方面都和宗教有着密切的关系。

随着经济全球化和政治民主化的发展，宗教也随着社会和科技的进步发展发

生了很大的变化，处在不断改革与发展的进程之中。 一是宗教对世俗生活的人

文关怀。为了适应社会的需要，促进宗教的进步和发展，各宗教团体纷纷采取改

革措施，更加关心人的世俗需要，重视人的世俗利益。美国当代宗教史权威学者

休斯顿?\u21490X密斯在其所著《人的宗教》一书中明确指出，“宗教是生活的模式”，

宗教的价值就是“促使人性趋于完美的力量”。认为“宗教提醒人类，生命取向

要高”、“宗教不离修行，生命体验要深”、“宗教鼓励我们生活在世间时，生命能

量要强”。并且，各类宗教在现实生活中特别注重维护人类生存环境，如反对战

争、反对暴政虐民、反对破坏和污染环境、反对种族歧视和冲突、防治疾病。二

是宗教的人性化。在对宗教教义的完善时，重视现实生活中人性道德教化问题。

正如诺贝尔物理奖获得者海森堡认为：“宗教是伦理学的基础；而伦理学则是生

活的先决条件。”（海森堡《科学真理与宗教真理》）

二、宗教的作用

宗教对人类的产生、存在和发展具有根本作用。人类学研究已经证明，猿变

成人之前并无宗教和婚姻的习俗，而自从有了宗教和婚姻习俗之后，就有具备有

人性和道德的人类存在。而宗教又是规范婚姻等行为的关键习俗，是代表群体意

志的更具约束力的制度。如果有人违反婚姻禁忌，或者失去人性和道德，在古代

将会受到宗教规矩的严厉处罚，甚至有的会被处死。所以宗教是人类从动物界脱

胎换骨分离出来的根源，是人类的生命之源。没有规矩不成方圆，人们通过宗教

结成具有坚强战斗力的联盟，在严酷的生存竞争中繁衍生息和发展壮大。任何氏

族、民族、种族都是依托宗教信仰团结在一起的。一个民族缺乏终极的人生价值

信念是难以长久自立于世界民族之林的，民族千秋万代兴旺发达的秘密隐藏在宗

教之中。现代社会因为世界人口激剧膨胀，所以缺乏对人类生存的根本问题的思

考，从而缺乏对宗教根本作用的认识。

宗教是人类的基本的精神文化，是意识形态领域的源泉。虽然宗教信仰中的

神不是像物质世界中的人类那样能让人看得见摸得着，但确实是能够扎根于人们

头脑中的并对人的精神世界起重要作用的尽善尽美的形象。对宗教的作用认识不

足的人主张以美学和哲学代替宗教，这是行不通的，因为文化中的宗教、哲学、

美学、伦理学各个要素是不能互相取代的。由于宗教兼有文化和制度的双重功能，

而且具有千百年不变的特性，是文化的最高层次，宗教是人类的生命之源，所以

只有当哲学、美学、伦理学、政治学和科学等各类学科围绕宗教的基本精神即人

性和道德而发展的时候，才符合人类生存和发展的要求，只有通过宗教教化的矫

正，哲学家、艺术家、政治家、科学家和军事家才会普遍具有较高的品德良心。

科学家往往需要从宗教中获取精神支持和动力。中国的古代科学在当时一直

走在全世界的前列，据考证，中国古代自然科学就是从道学中孕育出来的，而儒

学的礼乐，本来是巫术中祭天祀祖时的宗教仪式。爱因斯坦也认为：“科学和宗

教的冲突产生于严重的误解。即使宗教和科学是泾渭分明的两个领域，但它们之

间仍然存在互相促进，互相依存的密切关系。”进而他认为，对于人来说，“没有

宗教的科学是瘸子，没有科学的宗教是瞎子”。他还说：我肯定宗教是科学研究

最有力的动力。只有通过努力和献身精神，了解科学家的不平凡的奋斗经历的人

才可获得发明创造的力量。无论对宇宙世界规律的好奇，还是他们渴望成为牛顿

这样的科学家的理想都可增添力量，这些科学家多年来为解决地球引力这些复杂

的问题默默无闻地辛勤工作。他还说道：只有对宗教有明确认识的人才会在这条

道路上阔步前进，因为他具有献身精神，尽管遭到失败，但是他会再次站起来继

续奋斗，这就是宗教感情。其实宗教和科学并不是对立的。那种认为宗教是唯心

主义，而科学是唯物主义，继而认为宗教与科学一定是不相容的人其实是对宗教

缺乏深入了解的。虽然神灵是主观世界的精神文化形象，不属于客观物质世界的

能够看得见摸得着的客观存在，宗教理论通常不符合科学规律，科学研究也不一

定全部符合宗教精神，但当人信奉神灵的时候，神灵就能够给与人信心、责任心

和无穷的精神动力，当科学家听从以神的名义宣扬的主张的时候，科学就不会违

背伦理道德，人类就能享受科学带来的福音，而避免科学带来的灾难。科学家正

因为如此才按照神的教诲，拒绝将原子弹技术交给希特勒，而将它奉献给反法西

斯阵营的。在科学技术高度发达的今天，科学伦理越来越重要，人们只有借助宗

教才能防止科学违背伦理。

宗教不仅是法治的精神支柱，而且同法治具有互补性。孟德斯鸠认为：“在

法律力量微弱的时候，宗教是能够支援国家的（《论法的精神》）。”宗教的内容包

含各种各样的习俗，这些以人的善性和道德为基础的习俗因为是以神的名义安排

的，所以使信仰宗教的人铭刻在心，不敢有违。这些习俗涵盖了人生中一些不需

要变化的方方面面的关系，既包括人与人之间的关系，如夫妻关系、家庭关系、

家族关系、邻里关系等等，也包括人与自然万物的关系。在人类数百万年的历史

长河中规范这些关系的就是宗教和礼治，而法治是在数千年前才诞生的。而这些

繁锁而复杂的问题正好是宗教和礼治可以规范得很好而是法治难以规范的事情。

所以，现代社会在法治之外有许多纷繁复杂的事情要由宗教和礼治去规范。

宗教具有最强的教化功能，是成年人和老年人唯一的和最有效的修心养性完

善自我的机制，是真正的人心改造工程。宗教在给与人信仰的同时培养了优良品

德，是人的精神家园，所以保障人类心理健康的最佳和最完美的途径是宗教。

宗教是实现生态平衡的根本手段。目前，在全球范围内自然环境被严重污染

和破坏，环境恶化，生态失衡，令各国政治家和学者忧心忡忡，虽然采取过各种

措施，但仍然没有能够扭转环境继续恶化的形势。解决这一问题的根本途径是全

球实现政治高度民主，宗教高度自由。因为只有政治高度民主才会有宗教高度自

由，从而提高宗教的普及率和影响力，才能借助于宗教改变社会大众对物质贪婪

占有的欲望，实现生态平衡。

综上所述，在物质生活达到一定水平之后，人民必然会有强烈的精神追求，

其中最重要的是宗教信仰。而宗教是最全面最广泛最有效的人心改造工程，能使

人心向善。由于得人心者得天下，所以国泰民安的国家必然是宗教自由普及的国

家。相反一个长期没有宗教自由的国家，由于缺乏信仰，必然道德沦丧，世风日

下，必然会人心贪欲、人心险恶、人心浮懆、人心不古，使国家无法治理。那么，

既然宗教如此重要，是不是官方就应该资助、组织和号召人民参加宗教呢？恰恰

相反，完全不应该这样，也不需要这样。

三、宗教自由的确立

确保宗教信仰自由的一个最重要原则是政教分离。最早提出政教分离原则的

是美国前总统托马斯?\u26480X菲逊。早在 1779 年，他就觉得，要使新生的美国避免

重蹈欧洲以及原美洲十三个殖民地历史上血腥的宗教迫害，必须实行政教分离以

确保宗教自由，因而提出“宗教自由法案”。经过长期努力，该法案 1786 年在弗

吉尼亚州获得通过。美国宪法于 1787 年通过，其中第六条是“宗教检验”（religious

test）条款。该条款规定：“以上提及的参议员和众议员，各州议会成员，合众国

和各州所有行政和司法官员，都应宣誓或者代誓陈词支持本宪法；但决不能以宗

教背景为担任合众国下任何官职和公职的条件。” 在“宗教自由法案”基础上，

宪法第一修正案在 1789 年通过，并在 1791 年生效。这是各级法院尤其是联邦最

高法院作出一系列有关宗教自由判决的依据，即权利法案。它明确规定：“国会

不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止宗教活动自由。”它被解释为：

政府机构（包括国有机构，如公立学校）必须在各宗教之间保持完全的中立，不

仅不能确立某一宗教为国教，也不能禁止任何宗教信仰自由，不能支持某一特定

的宗教或禁止另一特定的宗教。1810 年，身为总统的杰菲逊在其书信中表达了

一种重要观点，被其后的最高法院在判决中反复引用：“我以至高的敬意注意到

全体美国人民宣布他们的立法机构不得‘制定确立宗教或禁止宗教活动自由的法

律’，因此在政教之间立起了一道分离墙。”

这样一来，所有宗教在法律面前一律平等，相互没有统领和依附的关系。自

此，从法律上斩断了两只手：一只是教会伸向政权的手，任何教会休想用策立国

教的形式攫取世俗权力，以压迫和排挤其他宗教；另一只手是政权伸向宗教的手，

执政者休想利用教会干涉人民信仰自由，用神权增加其执政的合法性和稳固性，

以压迫和排挤其他政敌。“宗教自由法案” 和政教分离原则是人类历史上一次思

想大解放。正是由于有这道政教分离墙，才使得美国两百多年来，各宗教信仰能

够较为和平地共处，避免出现像今天的中东、北爱尔兰、波黑、科索沃、印度、

印度尼西亚、斯里兰卡等众多国家那样的宗教血战。美国制宪者早已充分意识到

了政教合一的危险。

那么在美国，政教分离原则是如何得到落实的呢？其实行政机关并不必插手

宗教事务，主要是靠法院在具体审判活动中行使司法审查权来实现。1948年，

联邦最高法院判决在公立学校传教违宪。1954年该院决定维持一个低级法院的

判决，该判决认为在公立学校分发《圣经》违宪。1962年联邦最高法院判决在

公立学校中举行强制性的祷告仪式违宪。1963年该院判决在公立学校诵读《圣

经》违宪。1968 年判决在公立学校禁止教进化论违宪。1980 年判决在公立学校

悬挂“十诫”违宪。1985 年判决在公立学校举行“沉默时刻”仪式是变相的祈

祷仪式，所以违宪。1992 年判决在公立学校的毕业典礼上举行祷告仪式违宪。

1995 年秋判决在公立学校的体育活动中，举行校方支持的祷告仪式违宪，该案

中两名中学生（一名为天主教徒，一名为摩门教徒）及其母亲控告学校在举行橄

榄球比赛之前，让学生代表带领观众祷告，违反了宪法规定的政教分离原则。这

一系列的判决，一步步将以基督教为代表的宗教赶出了公立学校的教育。而 1995

年的判决是最为彻底的，它认定即使是表面上由学生自发的、而实质上校方参与

组织的祷告，也是不能容忍的。从美国的实践可以看出，如果没有独立的司法体

系以及完善的司法审查制度，政教冲突和宗教之间的冲突将是非常普遍的，在这

些冲突中生存的宗教难以成为纯粹和自由宗教。

所谓宗教自由，就是公民信不信教、信哪种宗教都是公民自由选择的事情；

以及教会传播什么宗教、宗教教义具体是哪些内容、如何任命神职人员、如何开

展宗教活动都是教会自己决定的事情，政权机关和其他任何组织都无权干涉。除

了政教分离以外，政权机关还应当平等对待各种宗教，平等对待所有信徒和无神

论者，有了这样的政治环境，宗教事业就会兴旺发达，宗教自由就能实现。但是

这样的政治环境，是必须要由高度民主的政治体制作保障的。所以，只有国家实

行高度民主的政治体制，才会有宗教自由，而且有了高度民主的体制，实行宗教

自由就有保障。

四、防止极端宗教

在未来中国新体制中，实行政教分离和宗教自由，但这并不是意味着宗教可

以游离于法制之外。在宗教活动中的一切违法犯罪都是一样会受到追究的。即便

如此，人民仍应擦亮眼睛，择善而从，远离极端宗教，去信奉那些民主、自由、

平等、博爱和开放的宗教，那些主张与政权分离的宗教，那些主张民族团结和融

合的宗教，那些主张消除阶级对立和冲突的宗教，那些主张和平反对战争的宗教，

那些克己奉献而不是唯利是图的宗教。

第四章 罢工

罢工是劳工群体争取提高工资福利、改善劳动条件的重要筹码和手段。在市

场经济国家里，罢工还是从整体上缩小贫富差距、改善就业环境和消除贫困的最

有效的并且是必不可少的社会机制。而民主国家里罢工还是民主制度的体现，是

劳工群体向国家机器发出提高待遇指令的输入机能，是雇主和国家政权机关建立

和完善劳动、社会福利保障和退休制度以及制定税收政策的重要依据。

19 世纪至 20 世纪初，美国常常出现劳工群众举行无序罢工，而雇主残酷迫

害工会领袖和罢工工人的流血冲突。到了罗斯福政府新政期间，美国的劳资关系

开始走向制度化，罢工事件虽然时有发生，却从来没有酿成严重的社会经济危机。

保障依法罢工的权利，并不见得导致大量罢工的发生。相反，在法制规范下的罢

工自由，能够促进劳资关系朝着更加公平、合理、理性的方向发展。不过也不是

每位劳工都有罢工自由，并不是像人民行使言论、新闻、集会、游行、示威、结

社和宗教权利那样人人都享有的自由。

一、各国罢工制度

自有工业以后就有工人组织起来罢工。罢工的原因既有经济性原因，也有政

治性原因，罢工现象的发展历史是从自发走向自觉，由非法进入合法的一个演变

过程。在原始工业时期，工人的工资待遇、安全保障程度较低，资本积累初期的

无限制血腥压榨常常引发工人罢工，劳资冲突非常激烈，工会力量薄弱很难形成

自觉性罢工，多为自发性无序罢工。随着社会的进步，尤其是民主、自由、平等、

人权的观念深入人心之后，罢工行为逐渐被大多数国家法律所允许而成为合法罢

工。二战结束后，许多国家宪法对罢工作了相关规定。1946 年法国宪法规定：“罢

工的权利在法律规定范围内行使”。1946 年巴西宪法规定：“罢工权应予以承认，

其行使方式以法律规定之。”1947 年意大利宪法规定：“罢工权应在调整此项权

利的法律范围内行使。”1978 年西班牙宪法规定：“承认劳动者为保卫自身利益

举行罢工的权利。规定行使该权利的法律将制订为维持社会基本服务的明确保障

措施。”许多国家在宪法规定罢工问题的同时，在劳资关系调整方面的法律同时

确认了罢工制度。美国 1947 年修订的国家劳工关系法第 8 条中规定，“不得将本

来不是非法的初级罢工或职工纠察线解释为非法”；第 13 条规定：“除本法内专

门有规定的情况外，本法内的任何部分都不得被解释为可以以任何方式干涉或妨

碍或减少罢工权利，或者影响罢工权利的限度或范围。”法国劳动法典第 L521

—1 条规定：“罢工不中断劳动合同，但受薪雇员有可归咎之严重过错不在此限。”

韩国《工会法》规定，工人拥有结社自由权，参加集体谈判权和采取“集体行动”

（collective action ）的权利。同时，韩国《劳动争议调整法》对罢工问题作了相

关规定：（1）工会举行罢工之前必须进行直接的、秘密的或无记名投票，只有大

多数人投票赞成，工会才可发动罢工；（2）凡在国家政府机构、地方政府机构和

国防工业工作的雇员不得从事“争议行为”；（3）“争议行为”只能在有关工作场

所内进行。日本《工会法》规定，凡因正当罢工或其他争议行为而造成损失时，

雇主不得以此为理由而要求工会或工会会员赔偿。此外，有关国际公约对罢工问

题也作出了相关规定，联合国《经济、社会、文化权利国际公约》第 8 条规定，

工会有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。

罢工如不直接针对一位雇主而提出一个要求，对于有关劳动事件的罢工如果

所提的要求只能依靠议会或政府来实现，为政治性罢工。政治性罢工的方式一般

为总罢工，表现形式一般是一个行业，如煤炭、钢铁，或者是整个城市工人，最

为广泛或最严重的是全国工人都卷入罢工，在欧洲国家更容易看到总罢工形式。

1947 年美国国家劳工关系法关于国家紧急罢工问题（sections206－210），修改了

总罢工的有关的规定，可以以禁止令的形式禁止总罢工的举行。野猫式罢工是相

对于正式罢工而言的，一般不是由工会组织的，不少国家，如瑞典和前西德法律

规定，野猫式罢工是非法的。

为了保证罢工制度良性发展，必须建立与罢工有关的制度，它们也是罢工制

度成为合理、合法制度的关键，比如：

纠察制度（picket and boycott activity ）纠察制度是为了保证罢工的顺利进

行而实施的，防止雇主对工人参与工会活动进行报复，或者防止雇主引诱部分工

人（破坏罢工）及阻止第三方与雇主进行往来。这种纠察通常称为外部纠察或陌

生 人 纠 察 。 除 外 部 纠 察 外 ， 还 有 初 次 纠 察 （ primary picket ） 和 二 次 纠 察

（secondrypicket）。初次纠察就是设置巡逻人员，向工人和社会公众发出遣责雇

主损害劳动者的行为，现正在举行罢工的通知。二次纠察即在雇主的相关客户或

材料供应商所在之处设置纠察员，防止他们与雇主在罢工期间保持经济往来。相

对来讲，初次纠察与罢工行动有一致性，对避免罢工流产是至关重要的，由于只

针对罢工的抵制对象即雇主实施，社会危害性并不大。而二次纠察则逾越了罢工

所抵制的对象，针对雇主的客户或材料供应商，有一定的社会危害性。同时，纠

察设置都要求其和平地进行，在法国和英国都有和平纠察的规定。

承担和平义务 既可以用法律，也可以用某一项协议，如集体协议规定和平

义务。瑞典有关的法律对和平义务问题有明确的规定。在联邦德国，和平义务是

出自集体合同的条款，称为“和平公约”。澳大利亚和瑞士的情况也类似。

对罢工的限制 根据不同的行业、罢工的目的、任务、持续性、停止工作的

形式和程序，许多国家对罢工设置种种限制。

法院禁令的设置 禁令的设置是雇主针对罢工而申请法院作出的禁止令，即

要求法院发布命令来防止或制止罢工、取消纠察或其他纠察行为的措施。

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13楼 大 中 小 发表于 2010-1-8 23:45 只看该作者

二、美国的罢工机制

美国的法律中，并没有罢工自由这么一条。但是，也没有笼统禁止罢工的条

款，只是根据情况，明确规定在一些与公共安全、公共利益关系重大的行业中不

得罢工。

工会 罢工只有在有组织的集体行动的情况下才能够成为一种有效的手段。

当代美国发生的罢工，基本上都是由工会组织发动的。这些工会都不是由官方和

雇主开办的，是与官方和雇主无丝毫经济关联的独立工会，是由会员全额拿会费

（占工资 1%至 3%）供养的工会。工会的宗旨，就是为会员争取工资、福利、

工作条件等方面的利益。在工会运动全盛时期的 1950 年代，美国雇员中有 1/3

属于工会。而如今美国工会会员只有 1500 多万人，占雇员总额 12.5%。因为想

要在一个工作单位成立工会已经不是一件容易的事情。按照法律规定，必须有

51%以上的非管理人员雇员自由投票同意，才能够组织工会。在投票之前，雇主

有权用各种合法的方式去劝说雇员投票反对成立工会。美国雇主每年花在阻止工

会成立上的钱财足足有 40 亿美元。一旦工会成立起来，就会代表会员与雇主进

行集体谈判，最后签订集体合同。合同中详细地规定了工资、福利、工作条件。

凡是有工会的地方，雇主都不能随意解雇工人，必须与工会磋商。集体合同都有

一定的期限，2 年、3 年、5 年不等。在合同期满之前，劳资双方必须坐下来，

就新的合同重新谈判。工会会员在谈判前先开会，提出自己的要求，并且授权工

会领袖在要求得不到满足的情况下采取让步或者罢工。工会要事先筹集相当大的

一笔罢工准备金。如果罢工发生，工人有可能拿不到工资，这笔资金可以用于补

助罢工工人，也可以用于应付罢工引起的官司。有的工会资金比较充足，罢工时

就更有底气。虽然罢工不是工会的目的，更不是首选行动，美国 98%的劳资纠纷，

都是通过谈判而不是罢工的方式解决的。但是罢工是必不可少的机制，因为如果

没有罢工作为筹码，工会就无法代表工人与雇主以平等的地位进行谈判而争取到

应有的权益。

罢工在法律上又分为经济罢工和为抗议劳资关系中不公正做法而进行的罢

工。经济罢工就是要求工资福利，而后者则专门针对雇主采取的对付工会的手段，

比如无理惩罚工会积极分子，用金钱物质手段分化劳工等等。法律规定，如果发

生经济罢工，雇主有权雇人去“永久性取代”罢工者的职位。这等于是解雇罢工

工人。在一些大工厂，比如汽车制造厂里，雇主几乎不可能做到这点。但是，如

果是一家几十人的小型企业，那么罢工者的饭碗肯定难保。所以在小型企业中罢

工几乎不可能发生。

在没有工会作为靠山，没有罢工作为筹码与雇主进行集体谈判的地方，劳工

的待遇就相对较低，同行业中工会会员的工资比非工会会员高出15%至40%。

之所以这样，美国雇主才会每年拿出 40 亿美元来阻止成立工会。

规范罢工行为，使罢工在有序和可以控制的状态下进行，也有各种法律规定。

由于在罢工时雇主可以雇人去接替罢工工人的岗位，在经济罢工的情况下，这些

新雇员还可能转为长期雇员，从而令罢工者失去工作。所以，每次罢工，工会都

要在工作场所外面组成纠察和示威队伍。按照法律，罢工工人可以用和平劝说的

方式阻止新工人进入工作场地，但是却不得采取任何强制手段。一旦出现违法情

况，雇主可以诉诸法庭。法官如果判定罢工者违法，就要对工会实行惩罚，包括

罚款，甚至会将工会领袖投入监狱。

罢工时难免发生过激行动，尤其是在 1930 至 1960 年代的罢工运动中，工会

因此被重罚、工会领袖坐牢的事情经常发生。所以，一旦准备罢工，工会方面最

重要的准备工作之一，就是教育会员，使会员不得采取过激行动，尤其是不能够

有破坏财物或者针对个人的暴力行为，并在罢工中严密部署，精心组织，防止出

现过激和失控现象。工会自己的律师队伍也要严阵以待，随时准备出庭辩护。

罢工时，雇主仍然有权不同意工会提出的条件，有权拒绝让工人工作。一是

锁厂，也就是关起大门不让工人上班；二是断绝资金，让工厂无法运作，总之罢

工有可能导致雇主闭厂。

行政部门干预个别行业的罢工 美国国会和地方议会通过了不少法案，规定

在一些关系公共安全和社会正常运作的部门不得罢工，并授权行政部门在必要时

可以介入。其中最具代表性的，就是禁止警察与消防员罢工的法令。具有全国性

影响的交通运输部门如铁路、航空，如果发生大规模罢工，白宫就有可能出面干

预。在 19 世纪铁路成为美国的运输动脉之后，曾经发生过数次铁路工人大罢工，

严重影响了经济社会生活。于是在 1926 年，国会通过《铁路劳工法案》，规定劳

资双方在合同谈判期间必须穷尽一切合法方式来达成协议，在完全确认无法谈得

拢的情况下工会才能组织罢工。而联邦法庭有权下令阻止罢工。1936 年，这项

法令又被扩展到新兴的航空业。

在一些极端的情况下，总统也有权通过行政手段强迫工人复工，或是下令开

除罢工者。当然，敢于这么做的总统也要考虑到政治代价。在二次世界大战之前，

工会与政府达成协议，工会同意在战争结束前，一切从国家利益出发，既不罢工，

也不要求涨工资。工会基本上做到了这一点。可是战争过后，工人就不干了。1946

年 5 月，铁路工人罢工的苗头刚刚出现，杜鲁门总统害怕由此而引发全国性的工

潮，于是宣布政府接管铁路。铁路工会不听指挥，照样准备罢工。怒气冲冲的总

统对助理们说，他要“把那些参加罢工的狗娘养的统统征召入伍！”也就是说，

总统打算下令军管铁路。杜鲁门到国会里作了宣布军管铁路的讲话，工人没有办

法，总统讲话还没有结束，工会已经宣布马上复工。然而，没过多久，杜鲁门就

尝到了这么做的苦果。在 1948 年的总统大选中，民主党为杜鲁门准备的竞选经

费不足。总统坐专列火车到全国去竞选，结果走到半路火车停了下来。总统助理

前去责问司机，司机回话说，钱没给够，火车不能走了。

“你知道车上坐的是总统吗？”助理指着司机的鼻子说，“先开车！”

“总统？”司机轻蔑地回答：“你是说下令军管我们的那个狗娘养的？没门！”

杜鲁门也只好下车来到附近的小镇去筹钱，他召集了一次晚会，总统脱下帽

子请求与会者捐款，终于把继续开车的钱给筹够了。

三、法国的罢工机制

 1946 年，罢工权被宪法确认：“罢工权在法律规定的范围内行使。”从此，罢工不再仅仅是一种劳动冲突的事件，而是上升为公民的一项法定权利。法院判例是规范罢工的主要依据        罢工的法律调整就如同美国靠法院的判例一样，更多的是靠法国最高行政法院和最高司法法院的判例。法国宪法委员会的决定在对罢工的法律调整中起着重要的作用，该决定认为罢工权和公民其他的基本权利一样是具有宪法价值的权利，是民主社会中一项必需的集体自由和保护职业利益的手段，是与雇主权利相抗衡的权利        。  

罢工权的主体 罢工权被法律确认，无疑使私营企业雇员的罢工行为得到社会承认。公共机构工作人员是否有权罢工？1950 年 7 月 6

日的最高行政法院的判决中开始承认公共部门人员的罢工权，立法上的确认是 1963 年 7 月 31

日的法律。该法承认公共部门人员的罢工权，但在方式和手段等方面都做了限制。法律还规定某些公共部门的人员不能罢工，如法官、军人、监狱看守、警察、民用航空公司负责技术处理的工程师

。根据法律和司法判例的要求，某些公共服务部门在罢工时要维持“最低服务”，如广播电视部门、航空安全部门、医院、核材料堆放单位、全国性的气象部门。

罢工的理由

法律禁止政治性罢工，要求合法的罢工必须是具有未满足的职业性主张和要求，包括提高工资、改善劳动条件、要求雇主履行义务、反对集体裁员等等。

罢工的种类

（1）从是否有某一组织发动罢工的情况看，有工会组织的罢工和自发罢工两种。大多数的罢工都是在工会的组织下进行的，但在私营企业，劳工可以在工会之外自动组织起来一致停工。（2）同情罢工。罢工是劳动者为改善其自身劳动权益而集体性地停止工作、威胁雇主的行为。不为自身权益而为他人权益一致停止工作就构成同情罢工。同情罢工是否合法，要区分两种情况。一是纯粹为他人权益进行的同情罢工，一般是非法的，如抗议雇主解雇某一劳工，但如果雇主解雇罢工人员，则同情罢工是合法的；二是他人提出的一系列罢工主张也涉及其本人利益时而进行的同情罢工，是合法的。（3）轮流罢工。即罢工在不同的部门之间轮流进行，一个部门罢工后另一个部门接着罢工的方式。只要这种罢工不影响非罢工人员的正常工作，不会造成企业秩序混乱，就被认为是合法的。（4）混合型罢工。即罢工的动机中既有职业性要求又有政治性主张的罢工。合法罢工的目的仅仅限于改善劳动条件、提高工资和待遇等职业性要求，法律禁止反对政府的政治性罢工。混合型罢工中，如果政治性主张占主导地位，如以支持或反对某人或某政党的竞选为主题的罢工就是非法的；如果仅仅是反对政府的经济和社会政策而进行的罢工，被认为是具有职业要求的罢工，是合法罢工。

罢工的预告期

虽然罢工通常是在劳资双方谈判破裂后才会发生，但法国仍然规定，对于私营部门，罢工可以在任何自由选择的时间开始，不需要经过任何预先程序。但在公共部门则不同。法律规定：国家和地方各级公务员、担负公共管理职责的公共和私营部门的工作人员的罢工必须遵守预告期。罢工开始前5天，在该部门最具代表性的工会组织必须把罢工的目的、日期、地点和期限告知

这些人员的上级部门。在 5 天之内，有关双方必须商谈，不得有罢工行动。

罢工的期限和范围

罢工的期限可长可短，可以是预先确定的，如一天，也可以是无期限的，如直到得到满意的答复。重复性的短期罢工，只要不给企业造成混乱，就不构成对罢工权的滥用。罢工的合法性没有要求罢工必须涉及全车间、全部门、全企业或全行业，罢工涉及范围的大小并不重要，法律和判例也没有规定合法罢工的最低人数。

不属于合法罢工的行为

某些停止工作的行为或类似行为，表面看起来像是罢工，实际上，不属于罢工，不能享受罢工的法律规定。主要包括（1）故意怠工的行为。司法判例认为，故意懈怠、放慢工作的行为不属于罢工，而是劳工不当履行劳动合同义务的行为，不能享受罢工的各项权利规定

。但在司法实践中，判断劳工是否怠工，存在难度，特别是对于按照产出计算报酬的劳工。判例通常参考劳工通常情况下的工作效率来判断。（2）故意不当履行劳动合同的行为。如拒绝劳动的行为、有瑕疵地履行劳动合同的行为等都不是罢工，当事人不能享受罢工的各项权利规定。如某些劳工不同意继续在星期六上班，他们没有统一形成一个主张，向雇主提出，而是在星期六一致地都不来上班了，这就不能构成罢工行为，而是故意不当履行合同义务的行为，要受到企业的纪律惩罚

。（3）占领劳动场所的行为。在罢工过程中，经常发生员工占领劳动场所的事情。这要区分两种情形来看。一是作为加强罢工的手段，占领工厂，堵塞厂门，禁止员工进厂工作。这种行为既妨碍非罢工人员劳动权的行使，也侵害了雇主的财产权和从事工商业的自由权。二是作为员工对雇主的闭厂或清算的一种反应方式，是员工参加保护企业和工作岗位的行动，因而不损害劳动权，也不构成对财产所有人的侵害。

罢工人员的后果 （1）劳动法典法律篇第 521-1 条和第 122-45

条规定，罢工不终止劳动合同，任何正确行使罢工权的劳工不得受到任何惩罚和辞退。据此，在正确行使罢工权的情况下，罢工人员的劳动合同中止，即暂停执行，劳动合同关系继续存在。罢工结束后，劳动合同继续执行，雇主不得在工资、社会福利等方面歧视罢工人员。（2）对于罢工人员，罢工期间工资暂停。只有在两种特例下，罢工期间的工资不受影响。一是在罢工达成的协议中明确规定，雇主不得扣除罢工人员罢工期间的工资；二是罢工是由于雇主严重违反义务，造成对劳工基本权利损害而引起的，如对劳工安全、健康的侵害。对于非罢工人员，如果由于罢工阻碍未能正常上班，一方面，雇主要尽量提供条件使其正常工作，另一方面，要照发工资，只有在不可抗力的情况下，才能免除雇主对这些劳工的工资支付义务。（3）劳工在罢工期间的事故不视为工伤；罢工期间不计算在带薪休假和劳动合同解除补偿金的工龄之内。

雇主在罢工时的权利

（1）劳工不正当行使罢工权，如有瑕疵地履行劳动合同的行为，不是合法的罢工行为，即构成解除劳动合同的法定理由，雇主有权辞退该劳工。（2）雇主可以规定，在一个月（季、年）内，除工资外，劳工还享有出勤奖，数额因缺勤而取消或减少。如果这项奖金数额较高，并且每一小时的缺勤扣除比例较大（如奖金

300 欧元，缺勤一小时扣除 100

欧元），那么，劳工就没有热情参加半天时间的停工。最高法院的判例认为，如果雇主明确规定，在因罢工而缺勤的情况下才取消或减少出勤奖，就构成对罢工人员的间接惩罚，是违法的；如果不是仅仅针对罢工造成的缺勤情况而做出的规定，就是合法的

。（3）劳动法典法律篇第 122-3

条明确禁止雇主通过签订定期劳动合同的方式招聘劳工来替代罢工人员，也禁止雇主向临时工承包商聘用人员。但是法律并不排除雇主通过订立无固定期限劳动合同来替代罢工人员的做法，只是雇主如果想解除这些替代人员的合同，必须具有法定的“实际的严重的”理由。在公营部门，为了保持公共服务的连续性，罢工组织者可以聘用临时劳工，以维持“最低服务”。（4）为了减少本企业罢工带来的损失，雇主总想把损失的时间补回来。但是根据法律的明文规定（劳动法典法律篇第

212-2

条），雇主不能通过要求罢工劳工加班加点来弥补损失的时间。相反，如果由于运输、电力等部门的罢工而造成企业被迫停产，雇主可以通过劳工的加班加点把损失的时间补回来。（5）与许多西方国家不同，法国雇主原则上不享有闭厂权。司法判例认为，不论是在罢工发生前具有预防性的闭厂、罢工发生的同时具有防卫性的闭厂，还是在罢工之后具有报复性的闭厂，只要不能证明为不可抗力，都构成雇主的一项合同过错，雇主应当向有关劳工支付工资。因此，可以看出，只有在少数情况下，闭厂才是合法的。一是雇主能够证明罢工对于企业已经具有不可抗拒性、构成不可抗力，雇主在其权力范围内已经无法再努力履行其对劳工的劳动合同义务时（

如缺乏能源或原材料无法继续维持生产），雇主可以闭厂；二是如果由于罢工造成企业混乱，致使公共秩序和安全处于危险状态时，雇主可以闭厂 。

工会的法律责任

工会在下列两种情况下承担法律责任：工会被指控有刑事违法行为；工会没有正当组织罢工，如带领工人占领工厂，造成对他人劳动权的侵犯，工会应当赔偿罢工人员的工资损失。

罢工人员的刑事责任 下列罢工行为构成刑事犯罪：非法监禁；破坏生产工具、原材料和商品；故意伤害；侵犯他人劳动自由。刑法典第 414

条规定，对于“以一致并带有威胁的方式，阻碍言论自由、劳动自由、结社、集会示威自由的行为”处以监禁和 100 000 法郎的罚金。

四、罢工功在均贫富

罢工的机理 近现代社会经济发展水平迅速提升，工人工资及相关待遇得到

相应改善，社会福利、保险和保障制度逐步落实给劳工带来了希望，劳资冲突大

为缓和，劳资关系法律调整的力度逐渐加大，劳资冲突、劳资争议的解决有合法

平和的梳理渠道，多数国家形成了以集体谈判为基础的劳资关系协调机制，运用

调解、调停、斡旋、仲裁等手段，大大减缓了罢工发生的可能性，即使发生罢工，

也多不再具有政治意义，有的只是以罢工相威胁。罢工一般与集体谈判制度联系

在一起，罢工是工会与雇主谈判的最后筹码，罢工很少在劳资双方没有接触或没

有进行磋商前举行，也就是很少出现突然袭击式罢工，罢工的发生总是工会已与

雇主进行沟通，在没有达到预期目的时才会举行。这时，罢工的自由和权利体现

才能更充分，更合法。英国大法官怀特（Lord Wright ）曾有一著名的论述，认

为工人罢工的权利是集体谈判原则中最重要的组成部分。集体谈判制度建立的基

础是劳资合作，共同发展。谈判过程中有斗争，有妥协，有冲突，也有合作，在

谈判破裂后，工会采取的手段就是罢工，而雇主采取的措施是闭厂（Lockout ）。

由此可见，罢工是工人针对雇主而进行的，目的是通过这种强烈措施，达到自己

的经济要求。罢工的实质是劳资争议剧烈的具体表现，只要劳资关系存在，罢工

就不可避免，可避免的是罢工发生的频率和罢工剧烈程度的降低。许多国家在宪

法和劳资关系调整的法律中对罢工问题所作的规定，法院又以大量的司法判例对

罢工问题进行全面和周密的规范，这样一方面体现自由、民主、平等和人权的宪

政精神，另一方面更多地是确认罢工在调整劳资关系中的作用和地位。不论宪法，

还是调整劳资关系的法律对罢工问题的规定，直接目的是为了协调劳资关系，使

劳资关系主体双方有沟通的渠道，并且在法制框架内寻求情感宣泄的方式。

罢工与脱贫和就业 整个社会比较广泛的有秩序的罢工还有更重要和深层次

的目的和作用，那就是使社会财富的分配更均衡，能够缩小严重失控的贫富分化，

并且能够彻底改善就业状况，大大降低整个社会的失业率。因为在罢工制度不健

全的社会大量血汗工厂长期存在，由于血汗工厂的劳工工资极低，而劳动强度很

大工作时间很长，这样的资本原始积累过程导致雇主掠夺的财富激剧膨胀，同时

赤贫工人人口也在激剧增加。在血汗工厂的影响下整个社会绝大多数工人工资在

较低的水平徘徊，形成绝大多数人口处在贫困线以下，被迫四处寻找挣钱活命或

养家糊口的工作机会的状况，本该离岗休息的人包括老弱病残也不得不出外谋

生，而血汗工厂里本来应该由三人从事的工作却硬是让两人承担，即使是理想的

岗位也同应该获得的待遇存在很大差距，就业率大大降低而失业率大大增加。这

样必然导致贫富分化和就业环境恶化的恶性循环。曾经有政府试图通过税收和劳

动法律制度以及集体谈判制度去改变这种局面，但都因为没有健全的罢工制度，

劳资关系不对等的市场因素的原因而告失败。

在未来中国新体制中，绝大多数行业拥有依法罢工的权力，工会可以与企业

建立集体谈判制度，全国各工会组织应该有计划有步骤地逐步通过谈判和罢工，

在三年内淘汰或转化血汗工厂，使这些工厂工人工资相对于物价翻六番，使另外

的工人工资翻三番，使贫富差距基本消除。工会在为工人争取工资保险福利待遇

的同时，争取缩短工时，使工厂能容纳更多工人。当工人们收入增加到一定程度

以后，许多人会自动退出工作岗位，尤其是老弱病残。所以这时看到的情况是，

虽然工厂并未增加，却不再是劳动力过剩，而是劳动力市场供求关系基本平衡，

就业状况得到根本改善，雇主们不再像以前那样容易获得暴利，而劳工们也不再

像以前那样穷困潦倒。

罢工制度的基础 罢工制度也并不是不需要基本条件的，它要以高度民主的

政治体制为基础。从美国和法国的情况就能够看出这一点，假若没有独立的司法

体系和监察制度，法律会被滥用或没有人执行，建立独立工会制度都是无法解决

的难题，工会法和劳动法都是一纸空文，这样，即使允许罢工，罢工也只能在无

序的状态下进行，难以发挥应有作用。

后记

全书连载完毕，感谢连载者、阅读者、传播者、实践者对本书的抬爱。为了

政治体制民主化改革大业，实现中华民族的伟大复兴，我们戮力同心冲刺吧！力

争用五至十年时间建立中国多党制。到那时，人民选举您们这些开国先贤为总统、

监察院长、议员、省长，您们的精神光照千秋；而那些逆历史潮流而动的祸国殃

民的专制者则被送上断头台，钉在历史的耻辱柱上。

全书终

2007.9.1.

二 OO 七年九月

清风笑豪情

好读书人

14楼 大 中 小 发表于 2010-1-9 14:36 只看该作者

这么强大，佩服一个先，期待早日出版！

河殇

抱歉，根据相关法律法规和政策，本人目前只能低调，不能狂妄。推特@lxkrock

15楼 大 中 小 发表于 2010-2-21 11:03 只看该作者

不错不错

楚门的国度

16楼 大 中 小 发表于 2010-2-21 20:42 只看该作者

好文章